复杂吸纳：制度复杂性如何影响吸纳交易稳定性——以中国和世界银行为例 | 国政学人

文章使用“吸纳”（cooptation）的概念框架来研究开发性金融制度复合体（Development Finance Regime Complex）内部的大国竞争管理。“吸纳”被定义为制度环境中的一种非对称合作模式，其中各方通过交换各种制度特权来换取物质和理念上的支持。因此，“吸纳交易”（cooptation bargain）是指制度秩序的领导者（吸纳者）（cooptors）向其他行动者（被吸纳者）（cooptees）提供正式或非正式的制度权益，而被吸纳者则相应地为该秩序提供（物质或规范的）制度支持作为回报的过程。作者认为，制度复杂性程度的变化要么限制了制度环境中的吸纳交易，要么为其开辟新的机会，并随着时间推移影响现有吸纳协议的整体稳定性。

中国加入自由国际秩序（Liberal International Order）是大国吸纳协议及其挑战的最重要案例之一。本文聚焦开发性金融制度复合体中制度复杂性变化的影响，其中中美两国是该制度复合体的核心。学者们指出，无论是在合作外溢还是在竞争方面，亚洲经济和安全机构之间存在着紧密关系。“吸纳”概念为研究这些关系提供了一个有用视角，它指出国家之间在制度化背景下竞争与合作关系的混合，并引入了一个框架，该框架既可以探讨通过制度战略展开的权力政治，也可以探讨不断变化的制度结构（即日益密集的制度复合体）对大国政治以及在该结构中运作的单位或主体（吸纳者与被吸纳者）产生的独立影响。

吸纳稳定性取决于吸纳交易的任何一方（吸纳者和/或被吸纳者）对其时间适宜性的看法。当被吸纳者对制度赋予他们的权益感到满意，且吸纳者对被吸纳者给予制度或其总体议程的支持感到满意时，那么吸纳交易可以被认为是稳定的。然而，当任意一方对其权益或预期支持感到不满时，吸纳交易则可能会变得不稳定。制度复杂性通常被定义为就某一特定问题或一系列问题相互交叉的一系列协议、规则和机构。日益复杂的制度环境使被吸纳者能够采取多种策略，要求更多权益并影响现有协议，从而给吸纳者的管理带来挑战。这些策略包括选择最有利的制度场所（forum-shopping，原意为“挑选法院”）、制度转变（regime shifting）和制度创造（institutional creation）。

第一，随着制度复合体中制度数量增加，行为体寻求外部选择，即选择最有利制度场所的机会也随之增加。当国家行为体有多个备选制度可供选择时，他们就可以“挑选法院”（选择最有利的制度场所），因此被视为“双重成员国”。这样，行为体就可以根据最能促进其特定政策偏好的考量来选择制度场所。在这种情况下，潜在的被吸纳者可以选择给予他们更多慷慨的权益以换取他们支持的制度。因此，他们可以向其他制度的吸纳者施压，要求他们给予同等或更好的权益，作为新协议或修改后协议的一部分。

第二，随着制度复杂性增强，被吸纳者，尤其是有权势的被吸纳者，可以参与制度转变来表明他们对当前权益的不满，进而自己成为吸纳者。通过制度转变，行为体试图通过求助其他制度来成功推行某些规则和规范，进而重塑或改变规范和立法现状，然后鼓励核心制度（focal institutions）也实施这些规则和规范。当行为体试图通过制度转变来规避高成本的制度义务或削弱其制度承诺时，他们试图制造一种战略不一致（或不稳定）的局面，以便更好地推广自己的规则体系、偏好和规范，从而改变现有的制度秩序。制度转变可以使行为体，特别是被吸纳者获得谈判筹码，因为他们能通过鼓励核心制度的吸纳者给予与其他制度类似的权益。除了获得更好的权益，被吸纳者还可以推动核心制度进行结构性改革，使其与其他制度更加相似。

第三，在一个充满竞争的制度环境中，行为体，尤其是新兴大国，可以选择参与制度创造。制度创造是成本最高的策略，但它最有可能改变制度复合体的规则和内部权力分配，也有可能增加现有制度的复杂性，或导致新复合体的产生。制度创建有时可以被视为成功实现制度转变的先决条件。

影响制度复合体动态的第一个外部因素是大国之间权力分配的总体变化。当被吸纳者变得更加强大，其能力与当前吸纳者能力的差距逐渐缩小时，他们便获得了更大的动力和能力参与制度创造和制度转变，挑战现有制度的权威。这将给吸纳者带来更大压力，迫使其重新制定吸纳协议或提供更好的新协议。此外，随着越来越强大的被吸纳者参与“二次吸纳交易”（secondary cooptation deals），他们会成为另一个制度（通常是在复杂体系中层级较低的制度）的吸纳者，并获得更多权益。

影响制度复合体动态的第二个外部因素是权力竞争的激烈程度。吸纳交易，即利用制度策略来管理权力竞争，可以有不同形式。第一，大国通过给予盟友或次要伙伴制度权益来争取他们的支持，以对抗第三方竞争对手。第二，大国向（崛起的）竞争对手提供权益，以维持他们对自己的支持并遏制潜在的挑战。当吸纳交易的动机是吸纳者希望在对手面前争取盟友时，竞争的激烈程度会促使吸纳者向潜在的被吸纳者提供慷慨的交易条件。反之，当吸纳交易的目的是将潜在的竞争对手纳入制度复合体时，竞争就会在制度复合体中得到更直接的处理，其激烈程度很可能会影响到被吸纳者起初参与竞争策略的动机，以及吸纳者原本参与这些策略的意愿。

（一）中国加入世界银行早期：稳定的吸纳交易

1980年，中国作为借款国加入世界银行。此时，开发性金融制度复合体不断扩大，到1980年已包括以世界银行为中心的17家多边开发银行。通过“对外开放”政策在国际范围内实施的经济和社会改革，中国向西方发达国家发出了愿意加入并将有意义地参与自由国际秩序的信号。中国参与世界银行对其现代化努力和经济改革进程的成功促进至关重要，原因是当时世界银行和国际货币基金组织是唯一能为中国提供相对廉价资金的多边机构。

20世纪80年代初，美苏处于激烈的大国竞争之中。对美国而言，邀请中国加入世界银行可使其从一个前苏联盟友接近西方并成为潜在的盟友中获益。中国加入后，世界银行的发展中成员国的人口规模翻了一倍，增强了它作为世界重点多边开发银行和真正全球性机构的合法性。美国对这一吸纳过程抱有变革性的期望，因为其接触战略的目标是改变中国的经济利益，增加其与发达国家的相互依存关系，并最终促进与自由西方的地缘政治利益的某种一致。为实现这些目标，美国给予中国多项正式权益作为附带报酬。首先，美国冒着国会中台湾地区游说团体的压力，同意将台湾地区从世界银行中除名，并以中华人民共和国取代台湾地区作为世界银行中的正式代表。其次，美国给予中国借款者权益，将其归类为低收入发展中国家，使其能够通过国际开发协会获得世界银行的低息贷款窗口。第三，美国在世界银行董事会中为中国设立了一个单一的国家选区，使中国在决策过程和结果中拥有更大的发言权。第四，中国在世界银行中获得了专门负责其项目的独立部门。

总之，中国在冷战最后十年加入世界银行的行为，可被视为一个大国将潜在盟友纳入自身所创建和维护的机构秩序的典型案例。因为中国对美国提供的制度权益感到满意，而美国对中国的支持感到满意，中美在世界银行的吸纳交易被认为是稳定的。

（二）从“单极时刻”到全球金融危机后的中国与世界银行：不稳定的迹象

到20世纪90年代中期，1980年开始的吸纳化进程取得了巨大成功。然而，到21世纪的第二个十年，中国对世界银行的变革性期望已经发生变化。权力平衡的变化与开发性金融制度复合体复杂性的变化可以解释这一发展。

苏联解体后的二十五年间，中国加强了与一系列多边开发银行的接触，并加入了在全球运营的九家区域和次区域开发银行，同时保持了借款国和债权国的双重身份。自1993年起，中国成为海外发展项目（尤其是在全球南方国家）最大的主权债权国之一。自2003年以来，中国开始在各类发展委员会的会议上更直接地讨论提高发展中国家和经济转型国家（包括中国自身）的发言权和参与度的问题。2008年全球金融危机爆发后，开发性金融制度复合体变得更加复杂，中国在战略选择上的回旋余地也随之增大。2010年，以美国为主导的世界银行试图通过增加中国和其他发展中国家的投票权份额来稳定与中国的吸纳交易。结果是，中国获得了5.33%的投票权份额（仅增加了1.56%），美国仍以15.79%的投票权份额位居首位，中国的投票权与其经济规模和财政贡献仍不相符。到2014年，尽管中国已置身于一个更为复杂的制度环境之中运作，但它仍然无法利用自身的参与来重新谈判其在世界银行达成的最初吸纳协议，因此只能维持一个虽不稳定但仍能运作的吸纳协议。此外，中国对区域和次区域多边开发银行的支持并没有转化为能被用来挑战其在世界银行中代表性不足的实质性权益。

（三）中国与亚洲基础设施投资银行：制度创造对现有吸纳交易稳定性的影响

2015年，亚洲基础设施投资银行（以下简称亚投行）的成立。通过建立亚投行，中国努力实现两个相互关联的目标。首先，建立一个使中国成为次要国家主要吸纳者的机构。其次，通过引入一个新的、有前途的且未来可能与世界银行形成竞争的多边开发银行，来战略性增加开发性金融制度复合体的复杂性，以此增加自身的谈判筹码。

在亚投行中，中国提出了新的和改进的设计特点，为次要国家提供更多权益，以换取它们对该银行和中国在其他制度中的支持。一方面，在中国的指导下，亚投行的设计者将其设计为一个由借款国主导的多边开发银行，从结构上加强了发展中国家，尤其是亚洲国家在银行中的权益。另一方面，其结构设计也使中国对该银行享有无可比拟的正式和非正式的控制权，使其成为一个对成员国不断进行吸纳的卓有成效的平台。

开发性金融制度复合体的变化与中美之间不断加剧的大国竞争密切相关。首先，随着中美之间力量不对称的缩小，中国积累了足够的经济和政治力量，从而能够进行反制性的制度创造，这极大地动摇了中国在世界银行的吸纳协议。其次，由于中美正处于大国竞争关系中，它们之间吸纳者与被吸纳者的关系受到了内在影响，这种竞争破坏了以前任何吸纳协议的稳定，因为当时中国只是美苏两极竞争中的一个轴心。

本文将现实主义中权力分配和竞争相关的要素与强调制度结构影响的新自由主义要素相结合，从吸纳视角来审视中美关系。吸纳协议的稳定性受到其所处的制度间环境的影响。除了直接关注在单一制度内发生的吸纳交易外，长期稳定性受到更广泛的制度间环境的影响，这包括选择最有利的制度场所、制度转变和制度创造三种形式。上述分析表明，中美之间权力不对称的变化，再加上开发性金融制度复合体复杂性的增加以及中国在其中的地位，严重破坏了其在世界银行中与美国的吸纳协议。随着中国从借款国地位转变为强大的捐助国地位，它试图重新谈判最初的吸纳协议并获得更多权益，特别是增加对决策的正式和非正式影响，以换取持续的理念和物质支持。与此同时，随着开发性金融制度复合体日趋复杂，更多的区域和次区域多边开发银行相继成立，并成为中国参与的可行外部选择，加上中国自己建立的反制性多边开发银行如亚投行，中国在谈判中获得了新的筹码，可以使其用来重塑其在世界银行的吸纳协议。

Cooptation

吸纳

Forum-shopping

挑选法院

Regime shifting

制度转变

Institutional creation

制度创造

校对 | 张文茜 杨溢文

审核 | 施榕