解析制度变革：政策领域、外部选择如何影响布雷顿森林体系变革 | 国政学人

国际制度一旦建立，通常会持续很长时间。随着成员国的增加和机构职能的变化，最初关于利益分配和决策权的设定常常会受到批判，因为这些协议与新的现实情况不相符。以联合国安全理事会为例，非永久成员国常常指出其结构未能反映新的世界秩序。类似的批评也针对重要的经济机构，如国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WB）。

现有文献通常都用二分法来探讨制度变革的问题，新现实主义者（neorealists）认为，国际制度只是国家偏好的附属产物，因此它们会随着国家权力的变化而变化。这意味着，国家的权力变化会直接影响机构的运作和决策。而新自由主义者（neoliberals）则持相反的观点，他们认为国际制度具有独立的影响力，往往会在国家利益和权力发生变化的情况下依然保持其结构和功能的稳定。这种对立的讨论使得关于机构稳定性和变革的差异的文献缺乏普遍适用的理论。

制度变革成为历史制度主义和理性主义之间的一个重要争论话题。历史制度主义者认为，理性主义理论无法有效解释制度的持久性，因此需要更多关注历史背景和关键节点（critical junctures），其强调历史因素在制度形成和变迁中的重要性，认为制度一旦建立，往往会因为历史原因而持续存在，即路径依赖（path dependence）。也正是因此，尽管历史制度主义提出了对制度持久性的解释，但它并没有提供一个令人信服的理论框架来解释制度的变迁。

本文提供了一种解释制度变革与持续并存问题的替代方案。制度变迁可以被视为一个再分配的博弈竞争，不同的国家或参与者在现有制度中争取更有利的分配结果，制度变化的差异可以通过分析政策领域（policy area）的特征来解释：不同的政策问题在解决方式上存在差异，有些问题可以通过分散的方式来解决；而另一些问题则更有效地通过普遍性和职能集中来管理。因此，不同的政策领域在竞争的倾向上也有所不同，进而，制度的吸引力也会由于可用的外部选择（outside options）的不同而有所差异。如果在该政策领域的制度外部选择具有吸引力，成员国可以利用退出的威胁来推动权力分配上的变化，然而，在外部选择不可用或不具吸引力的政策领域，这种机制就难以发挥。因此，竞争通常与更大的制度灵活性相关，而集中则往往导致路径依赖。

文章利用布雷顿森林机构——IMF和WB——进行实证检验其关于制度变革的理论。两个制度安排在不同的政策领域内运作，但它们在法律上关于投票权变化的规则是相同的，且成员国基本相同。这种相似性使得研究者能够在相同的参与者运作相同的规则下，由于制度环境中外部选择的不同，而观察到不同的谈判结果：WB的投票权与当前成员国国内生产总值（GDP）的水平和变化密切相关，这意味着其投票权能够及时反映成员国的经济实力变化。而IMF的投票权则主要与早期的份额分配有关，对当前世界GDP及其他经济变量的变化反应较小。

政策领域

政治制度的运作和变化受到其政策领域特征的影响，其中网络效应（network effects）和进入壁垒（barriers to entry）是两个关键因素。

网络效应：当参与某项活动的人数增加时，加入该活动的边际效用也会增加。这意味着，越多的国家或组织参与某个国际合作，单个行为体从中受益就越高。低端合作，例如军事联盟，由于搭便车、力量整合和战略利益共同性等问题，不一定能从无限增长中受益；在更高端，特别是国际标准的制定，例如互联网域名的技术协议，单个行为体能够从普遍合作中大大受益，而若有一个国家单独尝试实施不同的标准，它可能会被排除在外，无法与其他国家有效沟通。普遍性所带来的合法性也是一种网络效应。当更多的国家或组织参与到一个国际合作机制中时，这个机制的合法性和有效性就会增强，从而使得所有参与者都能从中受益。高网络效应意味着国家之间有强烈的动机去通过一个单一的、普遍性的国际机构进行合作。一旦这样的制度建立起来，追求其他合作形式的成本就会变得很高，因此各国会面临强烈的动机去留在现有的框架内，而不是寻求替代的合作方式。

进入壁垒：国际关系学者经常指出建立制度的初始成本很高，有些制度的建设成本比其他机构更高，需要高度专业的法律、科学或特定政策领域的知识和官僚化程序的制度安排，与那些只需要行政职能的非正式制度相比，更加难以复制。一些政策领域涉及敏感信息的共享，可能会妨碍替代安排的建立（如情报、与核项目相关的信息，或在危机期间关于敏感经济数据的信息）。进入壁垒会阻碍替代合作形式的建立。

外部选择

政策领域的特征会影响国家在退出现有国际机构时选择的其他制度，即替代方案的可行性。替代方案的可行性又决定了外部选择的吸引力，外部选择是理论框架的中介变量。在国际机构的背景下，外部选择通常指的是将资源重新分配到外部渠道，而不是在法律上放弃会员资格。在那些网络效应低、进入壁垒低的政策领域，国家可以更容易地转向或创建结构更有利的替代机构，或者以更经济的方式追求单边或双边的手段来实现自己的目标。

这种有说服力的退出威胁使得国家在现有组织中能够更有效地争取自己的利益，迫使组织内部进行影响力的重新分配。例如，各国利用优先贸易协议（preferential trade agreements）在《关税与贸易总协定》（GATT）或世界贸易组织（WTO）中获得更大谈判筹码；美国在安理会以外威胁使用武力，以获得更有利的谈判结果。

基于此，文章提出了一个一般性假设：在国际政治制度中，竞争越激烈，分配结果就越容易发生变化，且结果也将更接近于各国潜在利益和实际能力的分布。

尽管IMF和WB在规则和成员资格上是相同的，但它们是在不同的政策领域内促进合作。具体来说，WB的主要政策领域是发展贷款和援助，通常被称为发展援助。而IMF的政策领域则主要集中在通过预防和解决金融危机及国际收支困难来维护全球金融稳定，特别是通过有条件贷款的方式，通常被称为国际收支贷款。表一展示了在1978年至2005年期间多边机构在国际收支贷款和发展援助领域竞争情况的代理指标。

表1 IMF和WB在国际收支贷款和发展援助领域竞争情况的代理指标

在1978年至2005年期间，国际收支贷款领域的多边机构数量6个，发展援助28个。许多与世界银行类似的区域性机构（如亚洲开发银行和美洲开发银行）在运作上非常强大。每年这两个机构的拨款大约为世界银行拨款的40%，相比之下，与IMF类似的区域性机构要么拨款非常不规律（例如，欧盟的国际收支便利），要么相对规模较小（如阿拉伯货币基金和拉丁美洲储备基金）。

两者在机构竞争方面的显著差异可以用政策领域的特征来解释。首先，IMF许多核心职能具有网络效应的特点：全球化经济的背景下，当一个国家发生支付危机时，可能会对其他国家产生连锁反应；同时，IMF几乎代表了国际体系中的每一个国家，它可以在不涉及特定债权国政府的情况下寻求国际金融救助。其次，国际收支贷款领域的进入壁垒也维持了IMF的主要地位，IMF能够收集成员国的敏感数据，比如可用的外汇储备，国家通常不愿意将这些敏感信息以双边的方式提供给其他国家，尤其是那些可能有敌意或潜在威胁的邻国。这种情况限制了其他国际机构在监测和评估经济状况方面的能力。

而在发展援助领域，建立一个单一制度来集中所有功能的必要性相对较低，政治掩护的需求也较低，发展援助通常被视为慷慨和负责任的全球公民行为，捐助国更倾向于公开这些动机。同时，发展援助的进入壁垒相对较低。发展组织不需要在早期建立高水平的信誉或动员资源的能力，小型组织可以专注于小规模项目。这些因素导致两个双边机构产生了区别相当大的竞争压力。

文章计算了2004年各国在IMF和WB的投票权份额，并根据综合平均投票份额对所有国家进行排名，将实证样本限制在前40名的国家，其次，实证模型囊括了各国在全球经济中的地位的经济变量，如名义GDP、储备、当前收入、当前支出、当前收入的变动性。因变量是2004年IMF与WB各国认捐的份额，自变量是1984年认捐的份额。文章使用以上数据来验证H1:

H1: IMF与WB在投票权分配上存在不同的路径依赖性。IMF的投票权分配更受历史因素的影响，而WB的投票权分配则更能反映当前的经济实力。

结果表明，1984年的份额对当前IMF的投票份额有很强的预测能力：1984年投票份额每增加1个百分点，当前的投票份额就会增加0.81个百分点，置信区间为0.73到0.89，表明统计意义上显著。在控制了1984年的投票份额后，关键的经济变量——国内生产总值（GDP）与当前的IMF投票份额之间统计上没有关系。这意味着，IMF的投票份额更依赖于历史数据，而不是当前的经济实力。相比之下，WB在20年前的投票份额对当前投票份额的预测能力较弱，且即使在考虑了1984年的投票份额后，GDP仍然是当前世界银行投票份额的一个强预测因素。

policy area

政策领域

outside options

外部选择

critical junctures

关键节点

path dependence

路径依赖

校对 | 杨溢文 张文茜

审核 | 施榕