第57期·编者注
文章节选自邹玥：《勾勒21世纪经济外交的全景图——<新经济外交：国际经济关系中的决策与谈判（第四版）>书评》，载《公共外交季刊》，2024年第3期，第118-126页。
尼古拉斯·贝恩、斯蒂芬·伍尔科克主编，禹一奇翻译的《新经济外交：国际经济关系中的决策与谈判（第四版）》（上海人民出版社，2023年8月）一书以扎实的理论阐释、丰富的案例分析对经济外交进行了全面剖析。其首先对经济外交的范围和内容进行界定，确定可用的理论工具并用于解释经济外交活动；最后从不同行为体、国家和主题入手，梳理经济外交的基本特点与事实，为理解和研判经济外交活动提供了较为完整的框架。本书是经济外交研究领域中长盛不衰的代表性作品，值得对经济外交感兴趣的研究人员和实务工作者阅读。
邹 玥
中国人民大学国际关系学院博士生，研究方向为产业政治经济学、美国政治经济
自改革开放以来，中国经济外交发展已经历了四个阶段，从20世纪80年代的“接触型”经济外交演变至当前的“引领型”经济外交。在过去10年里，面对新的国际形势和国家国际地位的变化，中国经济外交在贸易、金融、投资和能源、基建、科技等领域，以及双边、多边、区域等层次成就斐然。但与此同时，美国及其盟友的战略围堵、部分国家对中国崛起的疑虑等因素，也对中国开展经济外交构成严峻挑战，这为中国经济外交的实践探索和理论创新提出更高要求。本书结合相关理论对众多经济外交案例进行详实而生动的解析，并提供了一个全面、实用的“分析工具箱”，为构建理解经济外交的框架和理论体系打下良好基础。相较于前一版本，本书第四版适当缩减了对国际组织等非国家行为体的讨论，更多着墨于特定国家或国家集团的经济外交。其新增章节探讨了中国等新兴大国和新西兰等小型发达经济体的作用与角色，为21世纪国际舞台上的经济外交勾勒出了一幅崭新的全景图。
一、经济外交的内涵与分析路径
不同于传统外交，“经济外交”涉及内容十分广泛，可以囊括一切体现外交内容的经济问题。在实践中，经济外交通常包括国内决策和国际谈判两大过程，主要由负责经济事务且开展国际活动的政府部门执行。此外，企业、非政府组织（NGO）、国际组织等非国家行为体也日益成为经济外交的重要参与者。它们通过游说、宣传等方式向政府施压，使得谈判工作更加棘手。但近年来，特斯拉、空客等大型跨国企业也在经济外交中陆续亮相，与多国政府达成产业合作意向书，作为使者推动本国政府与东道国政府的外交公关，这表明国家与非国家行为体在经济外交实践中也可以发挥相辅相成的作用。
从经济外交活动的层次出发，本书进一步对经济外交进行分类。除常见的双边、诸边、多边及区域类别以外，本书还基于双层博弈的视角，将“单边”和“多层次”纳入分类之中。具体而言，“单边”经济外交关注国内决策的外溢效应，一国的制裁或保护主义政策会对其他经济体造成影响，而他国可能采取对等政策加以回应。“多层次”经济外交则聚焦于各层次之间的互动：在诸边层次达成的协议可以在区域层面形成具有约束力的制度，而区域协议也可为多边框架提供参考。
基于经济外交的复杂性，学界尚未为之构建起系统性的分析框架，但国际政治与国际政治经济学提供了有益的理论视角。其中，理性选择制度主义可以被用于理解谈判过程中各方的偏好；双层博弈模型能够解释国内和国际层面之间的互动；建构主义则补充解释了观念因素在国际谈判中发挥的作用。此外，由于部分谈判持续时间较长，且新的谈判往往会参考已完成的谈判文本，历史分析方法也有助于为理解经济外交提供必要的时代背景。
利用这一理论“工具箱”，本书提出了影响经济外交的主要变量，即相对经济实力、国际与国内制度、利益和观念因素。其中，相对经济实力由一国的经济体量决定，大规模经济体在谈判中拥有更强大的影响力；国际与国内制度能够分别干预国际合作和国内决策；利益集团间的相互作用可塑造国家在谈判中的利益偏好；观念因素强调可以通过说服和游说来改变偏好。尽管已提炼出众多影响因素，但上述分析工具所提供的解释并非面面俱到。不同时期、国家和议题领域的经济外交均有其特殊性，因此要理解经济外交，仍需从历史经验和具体案例入手。
二、冷战后经济外交战略的发展与演变
冷战结束后，更多国家和国际组织参与到全球经济活动之中。国家之间不断加深的相互依存关系使得发生经济摩擦的可能性增加，并开始侵蚀国内与国际的分界线。在此背景下，经济外交中的三对紧张关系随之凸显。其一是政治与经济之间的紧张关系。国家为追求政治目标可能会诉诸经济手段，而经济领域的合作也可能面临着政治阻碍。其二是国际与国内之间的紧张关系。一国政府在国际谈判过程中需要因时调整自身立场以促成协议，但其立场同时受到国内制度及各方利益集团制约。其三是政府与企业等其他行为体之间的紧张关系。为刺激经济活动，政府会通过消除贸易壁垒、放松管制等措施给予私营企业更多机会，但这一过程涉及政府责任的限度、政企关系等多方面考量。
为调和这三对紧张关系并妥善处理国际经济问题，各国政府开始制定本国的经济外交战略，其具体措施虽然有所不同却存在共性。一是提高了部长级官员的参与度。由于部长级官员对国内政策拥有一定影响力，此举能够提升国际协议的权威性。二是鼓励更多非国家行为体参与经济外交，各领域的非政府组织、智库、私营部门等开始承担更多对外谈判和传播的职能。三是提高谈判的透明度。四是充分利用国际组织的平台促成集体行动。
在相关战略指引下，国际社会在发展和环境领域取得显著成就，先后完成乌拉圭回合谈判并签署《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)。然而在金融领域，该战略却难以对2008年的美国次贷危机作出有效反应，金融危机迅速席卷全球。各国认识到需要在金融监管方面加强国际协调，并将更多发展中国家纳入全球经济治理体系之中，因此二十国集团（G20）峰会应运而生。危机过后，各国的经济外交战略未出现明显变化，但较之以往更加强调国内政策的优先性，使得各国达成多边共识难度上升，双边和区域协定成为各国的优先选项。
三、经济外交中的国别实践与议题领域
在经济外交的国别实践中，发达经济体通常主导着国际谈判进程，并将经济外交作为其实现政治目标的工具。其中，美国长期将其贸易政策与政治因素相关联。以美苏(美俄)贸易关系为例，当双边经济关系持续走低时，美国一旦与苏联(俄罗斯)爆发政治争端，将更易对苏联(俄罗斯)诉诸制裁或是威胁取消其最惠国待遇。这一特点在中美经济关系中也有所体现。为实现“竞赢中国”的战略目标，拜登政府以“经济安全”为口号，联合盟友建立新的国际经济联盟，并对华发起贸易战和科技战。但与此同时，美国也深受上述三对紧张关系的困扰：不仅其经济外交战略受到来自共和党与国内利益集团的诸多掣肘，其战略目标也与本国经济利益存在一定冲突。
欧盟在经济外交中的作用因不同议题而异。作为成员国唯一代理人，欧盟在实践中更擅长贸易领域的谈判，并且致力于影响和领导人权、环境等领域的国际谈判。但在金融和涉及财政主权的领域，由于成员国仍保有较高权限，欧盟在谈判中作用较弱。此外，欧盟的经济外交活动还受制于其内部制度。欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会三者之间的相互作用会影响其决策结果。
与美欧相比，中国的经济外交存在“经冷政热”和“政冷经热”的现象。中俄之间的贸易额远低于中美贸易额，中国与东南亚国家紧密的经济联系也未能对等地转化为政治与军事上的亲密关系。为改善这一状况，本书指出中国正在通过高层之间的战略经济对话、“一带一路”倡议等形式促进经济力量与政治力量之间的转化。
其他发展中国家和小国可通过制定合适的经济外交战略，在全球经济事务中发挥独特作用。随着新兴国家的崛起，农业日渐被视作国际谈判的重要领域。作为农业贸易大国的巴西在其中的地位随之上升，并有能力推动多边主义发展。其他小国和欠发达国家在全球经济中处于被动地位，因此更适合采取渐进方式推动谈判以实现诉求。新西兰等小型发达经济体则需要确保本国在经济外交中的话语权，集中资源应对与重大国家利益相关的挑战。
从议题领域来看，经济外交还具体包括贸易外交、金融外交、投资外交和气候外交等，不同议题各具特点。当前贸易外交的核心是特惠贸易协定(PTA)，如《跨大西洋贸易及投资伙伴协议》(TTIP)、《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)等。此类协定能够帮助各国快速改善市场准入，并推进建立经济联盟的战略目标。投资外交自第二次世界大战后逐渐由多边转向双边。战后约半世纪内，各国为确立全新的国际投资协定而开展多边投资外交，在此期间进行了《关税及贸易总协定》以及《服务贸易总协定》谈判。但由于多边投资涉及主体较多、议题敏感且范围庞杂，多边投资谈判在20世纪末陷入僵局，而双边投资外交更受各国青睐，尤其发展中国家之间签署的双边投资协定数量显著增加。
开展金融外交的国家之间联动效应更强。根据应对金融危机的经验，金融行业的资本流动性高，且各国的国内政策易产生溢出效应，因此国际社会有必要进行合作，为金融行业制定全球规范和标准。但由于金融管制的技术性较强，金融外交需要由足够专业和对口的国际机制和外交机构来执行。此外，随着新兴市场在全球经济中日益重要，其在世界银行和国际货币基金组织中的投票权和份额均有所上升，金融外交的权力结构正在发生变化。
气候外交是近年来广受关注的新领域，其内涵远超传统外交的范畴。应对气候危机需要国际社会的集体行动，然而环境所具备的“公地属性”和集体行动中的“搭便车”行为，使得国际协调尤为复杂。尽管国际社会最终完成了《巴黎协定》并就减排问题达成共识，但该协定的约束力较弱，因此需要施加同行压力和树立“榜样”，以促使各国按照科学标准进行排放。随着新的经济议题不断涌现，本书未涉及的基建外交、矿产外交和科技外交也正成为经济外交的重要组成部分。
结语
自21世纪进入第二个十年以来，世界经济前景不佳、贸易额增长疲软，恰逢全球南北格局发生深刻变化，经济外交中的三对紧张关系所形成的脆弱平衡随之被打破。一是政治因素权重上升。08年金融危机后，西方工业国家与新兴大国就争取全球经济治理的话语权展开竞争，同时中东冲突、乌克兰危机等区域安全问题威胁着国际经济合作。二是国内压力增加。经济相互依赖的加深引起多国警惕，同时民粹主义将全球化视作威胁。三是非国家行为体更加活跃，尤其是非政府组织的活动日趋频繁，其通过动员公民运动和游说来动摇国家决策与立场。
本书成稿后，新冠疫情、俄乌冲突等重大国际事件进一步暴露了经济相互依赖的风险，安全逻辑主导着各国的经济外交活动。与此同时，大国之间的产业竞争日趋白热化，国内产业政策成为国际经济关系的重要变量；那些掌握着关键技术的超级企业与政府的互动也愈发频繁，成为经济外交中的关键行为体。面对经济外交格局的新变化，冷战后的经济外交战略仍能为研判经济外交的未来走向提供框架。其一，由于本国官员对国家利益更为敏锐，在国内压力的驱动下，部长级官员参与经济外交的现象将越来越普遍。但考虑到国内职务的更替速度较快，其可能难以建立信任或制定长期战略。其二，超级企业将为经济外交带来新思路与新活力。其三，数字信息愈发丰富和公开，使得决策和谈判的透明度不断增加，但如果有一方隐瞒立场，谈判将更易陷入失衡状态。其四，各国不再对国际组织寄予厚望，但可能会积极联动国际和国内力量以促成协议。
本书以双层博弈理论为核心工具，以二战后的金融危机与贸易谈判为主线，为研究人员和实务工作者提供了理解经济外交的基础框架。此外，各章节作者多为外交官、国际组织官员等经济外交的亲历者，他们为本书提供了一手资料，对于启发经济外交实务也具有现实意义。展望未来，不断涌现的经济新议题将持续同国家战略与经济安全相绑定，这为经济外交赋予了更加重要的使命，也对本书的下一版本提出了诸多期待。
END
排版编辑：张思薇
往期回顾