2024年11月16日，同济大学与社会科学文献出版社联合发布了《德国蓝皮书：德国发展报告（2024）》。
2023年是德国总理朔尔茨领导下的“交通灯”联合政府执政的第二年。俄乌冲突延宕，其次生影响越发显现，德国经济出现衰退，社会民生问题加剧。在欧洲安全格局恶化、世界局势动荡背景下，德国政府出台了其历史上首部《国家安全战略》，并提出“综合安全观”，将各项政策举措纳入地缘政治和安全考量。为此，本书分析德国战略转型过程中朔尔茨政府所采取的内政与外交举措。
蓝皮书主编、同济大学德国研究中心主任郑春荣教授介绍报告内容 供图：同济大学德国研究所
在政治上，“交通灯”联合政府根据相关计划有针对性地出台多部法律，以应对德国经济社会发展及气侯变化等领域的重大挑战，成为其艰难运行第二年中的亮点。然而，“交通灯”联合政府执政第一年中的矛盾与内斗不仅悉数延续至第二年，而且其频度和烈度有增无减，执政三党在财政理念上的分歧是内部矛盾的导火索之一。
与此同时，俄乌冲突在欧洲引发了二战后最快、规模最大的难民潮，与其他欧盟国家相比，德国又一次成为接收乌克兰难民人数最多的欧洲国家。德国各界在乌克兰难民的接收问题上具有广泛共识，德国政府给予乌克兰难民的福利与其他欧盟国家相比也最为慷慨。但德国乌克兰难民政策仍然面临多重挑战。移民、难民问题也成为右翼民粹主义政党德国选择党的民调支持率持续攀升的原因之一，在德国东部进一步巩固其固有选举优势的同时，德国选择党也正在逐步打破其选民基础的地域局限性。右翼民粹主义的“回暖”使得德国政治右转趋向进一步凸显。
在经济上，2023年，德国经济表现不佳，国内生产总值下降了0.3%。主要原因包括高通胀、能源危机、投资放缓和全球经济环境疲软等，其中，制造业产出出现明显下降，整体产业呈现低迷态势。2023年德国财政赤字为874亿欧元，占国内生产总值的2.5%，比2022年有所改善，主要得益于能源价格补贴的逐步取消和税收收入的稳步增长。2023年德国的气侯减排数据不俗，但主要归因于经济不景气。
战略转型一方面给德国气侯保护和能源转型领域带来未来经济发展、科技创新以及增强国家合作及国际影响力的机遇；另一方面也让德国面临诸多挑战，包括气侯与能源政策目标与环保目标产生冲突、财政预算捉襟见肘、关键区位因素恶化、民众的信任动摇、地缘政治和地缘经济造成依赖性等。朔尔茨政府在推动经济复苏和可持续发展方面实施了多项政策，包括控制财政赤字规模、调整税收政策、支持中小企业、补充预算和宣布进入紧急状态以及推动向绿色经济转型等。但是，这些举措的有效性仍有待经济数据证实。
《德国蓝皮书：德国发展报告（2024）》封面
在外交上，地缘政治变局推动德国调整外交政策，日益强调阵营对峙和制度竞争。具体而言，德国针对重点领域密集出台包括《国家安全战略》、新的《中国战略》、《气侯外交战略》等在内的一系列重要的政策文件，在欧洲、印太和非洲等重点地区稳步推进各领域合作。在对法关系方面，德法之间的分歧依然无处不在，在欧洲在世界上的角色、与美国的关系、欧洲防空和民用核能等关键问题上，双方依然未能达成一致。
在对美关系方面，俄乌冲突进入僵持期后，德美两国之间围绕援乌抗俄进行了极其深入的合作。德国主流政党出现了空前的对美战略一致，双边关系进入多年未见的蜜月期。在对华关系方面，一方面双方在有共同利益的领域继续合作；另一方面，德国政府在关键领域为“去风险”调整其政策措施，通过政治手段创造所谓公平竞争环境，并在欧盟框架内增加贸易工具降低对华依赖。但是鉴于中德价值链高度融合以及中国经济的增长潜力，《中国战略》在实践中不会改变中德经贸合作发展的主基调。
俄乌冲突的持续甚至进一步升级，继续给德国国内政治、经济、社会发展带来严峻挑战，德国经济前景依然充满不确定性且极有可能增长停滞，但是预计通胀率和财政赤字将显著下降，经济有望缓慢恢复。由于德国国内经济不振及社会矛盾增加的状态不会迅速好转，“交通灯”联合政府的施政空间受到限制，联合政府内的矛盾和内斗仍不可避免，而风头正劲的右翼民粹主义政党正成为德国主流政治的严峻考验，对于民众诉求的回应能力将成为德国主流政党能否有效遏制右翼民粹主义影响力的关键。
同济大学德国研究中心副主任、伍慧萍教授发言 同济大学德国研究中心
与此同时，俄乌冲突带来的德国外交、安全与防务政策转型进程将继续推进，尤其德国将为了承担起欧洲安全保障者的角色进一步加强防务建设，包括重新强化与法国的合作，但是，两国在欧洲独立防务与美国领导下的北约之间关系的问题上的根本分歧难以消弭。而且，美国2024年底的总统大选，以及德美双方日渐高涨的经济民族主义均可能对德美两国关系的未来发展造成消极影响。
德国“交通灯”联合政府正面临着挑战
2023年对于德国总理朔尔茨领导下的“交通灯”联合政府而言，依然是充满挑战的一年。曾是欧洲经济引擎的德国成为唯一没有增长的发达经济体，这引发了德国经济繁荣模式是否走向终结的讨论。虽然朔尔茨政府提出了《德国经济区位十点计划》,但是，由于预算资金捉襟见肘等原因，目前还未看到这些措施的显著效果。俄乌冲突促使德国外交、安全与防务政策进行大幅转型，在此背景下，德国也推出了其历史上首份《国家安全战略》。
作为从俄乌冲突中吸取的教训，德国政府在其出台的《中国战略》中也特别强调要减少对中国的战略性依赖。尽管德国政府希望在国际事务上更加积极有为，但其在对外政策上依然面临执政各党内部分歧以及如何平衡经济利益和价值观的挑战。由于联合政府内部执政各党之间的争论公开化，德国民众对朔尔茨政府的不满不断上升，在执政各党在2024年6月欧洲议会选举中遭受挫折的背景下，它们势必会在联合政府内更加试图凸显自身形象，这进一步增加了朔尔茨政府的执政难度。
德国“交通灯”执政联盟的支持率近几个月来一路走低 路透社
根据民调机构Infratest dimap的问卷调查，在2023年1月的时候，尽管俄乌冲突的烈度和上一年相比有所下降，但是，其仍被德国民众视为最重要的问题。与此同时，战争对能源政策的影响在德国民众心目中的重要性也变得越发突出，民调显示，将其视为主要政治挑战的民众与将气候变化视为主要政治挑战的民众数量相当。排名紧随其后的问题是价格发展趋势、社会不平等，以及重要性再次上升的移民和难民问题。就这些问题的应对，朔尔茨总理在2024年新年贺词中传递了乐观向上的信号，在他看来，德国并未出现人们预想中的经济大幅衰退、价格大幅上涨、能源大幅短缺的情况，而是“通货膨胀率下降了、工资和养老金上涨了、天然气储气罐充满了”，其实质是强调其领导下的联邦政府各项举措的到位。
但是，德国民众对此并不认同，他们对朔尔茨总理工作的满意度在不断下降：2024年2月中旬，民调机构“选举研究组”(Forschungsgruppe Wahlen)的“政治晴雨表”(Politbarometer)表明，只有约29%的受访者对朔尔茨总理的工作表示满意，但有68%的受访者认为他作为总理的工作不尽如人意；在2023年8月的调查中，将其工作评为“差”的受访者首次占到了多数。由此可见，德国朔尔茨政府的执政业绩未能被德国民众感知到，这势必影响联合执政三党，即社民党、绿党和自民党在民众中的支持率。各党为扭转低迷的支持率，纷纷选择在执政联盟中凸显自身形象，这使联合政府内部在内政外交上的妥协变得更为艰难，由此，进一步暴露了政府内部的不团结，并继而更多地将一个内部争吵不休的联合政府暴露在民众面前。
（参见《德国蓝皮书：德国发展报告（2024）》，P1~3，社会科学文献出版社，2024年11月）
德国正在调整外交政策来应对地缘政治格局的改变
近年来，德国政府重新评估内外形势变化，进入外交与安全政策的调整转型期。2023年，国际秩序加速演变，地缘政治博弈日渐激烈，欧洲地区格局持续动荡，俄乌冲突从根本上改变了欧洲安全格局。面对冷战结束以来最不稳定的外部环境，德国加快推进外交政策的调整与转型进程，出台包括《国家安全战略》、新的《中国战略》、《气候外交战略》等在内的一系列政策文件，加强针对欧洲、印太、非洲等重点地区的对外合作。
综观2023年的德国外交动态和基本走向，可以看出，德国已经着手实质性地推动外交政策的转型，而不是仅仅停留在战略构想或者意愿层面。德国外交不断适应新的地缘政治现实，逐步出台战略文件，调整全球范围内的重点地区，并从军事、能源、气候等各个具体领域稳步发展全球伙伴关系，在这一过程中，德国外交日益从价值观外交转向价值观与现实利益并重的外交，谋求在价值观与利益导向之间的平衡。
与此同时，也应当看到，德国外交政策在二战后长期保持连续性，当前虽然开启了转型进程，但仍旧表现出某种路径依赖性，尤其是在军事安全政策上，德国仍旧在对欧美关系的路径依赖与发展欧洲战略自主之间踟蹰不前，德国仍旧严重依赖北约这一美国主导下的军事联盟，其首先希望加强北约框架下的欧洲支柱，对于一段时间以来讨论的欧洲独立防务，德国未能与法国齐心协力，通过法德轴心推动欧洲防务一体化建设。而在对华政策上，德国也陷入了三重定位的迷思，既坚持强调不脱钩以及在经贸和气候保护等领域发展对华关系的必要性，同时又在“去风险”和多元化策略的指导下在各个领域逐步减少与中国的交往与联系。在“时代转折”的挑战和压力下，德国外交政策的转型仍旧表现出矛盾特征，是一个缓慢而渐进的过程。
（参见《德国蓝皮书：德国发展报告（2024）》，P72，P88，社会科学文献出版社，2024年11月）
德国的气候与能源政策将受到更多的不确定性影响
2023年，德国在气候与能源政策方面取得了较为明显的进展，尤其是在建筑领域。在这一年中气候与能源政策还遇到一些新挑战，其中一些挑战与建筑领域密切相关。围绕《建筑能源法》展开的激烈争论让民众对气候政策措施的实际执行和社会平衡的信任度产生明显的疑虑和动摇，进而导致“交通灯”联合政府面临较大政治压力，压力不仅来自执政联盟内部，而且还来自反对党和选民。
联邦宪法法院对气候与转型基金作出的裁决也对气候保护和能源转型领域的必要投资和融资造成了额外的客观压力。在目前的预算情况下，资金问题直接关系气候行动计划措施的实施。电力、供热和氢能网络扩建的大量投资需求将使现有的融资计划达到极限，而这个问题非常紧迫，因为德国政府目前制定的措施与2030年的气候目标之间还有很大的差距。
2023年，在对外气候与能源政策领域，德国政府迈出了重要一步。联邦政府的首部《气候外交战略》是进一步巩固整体外交政策指导原则的重要机会。它有助于德国与全球伙伴进行有效的国际沟通，并参与多边进程，也为在国内开展雄心勃勃的气候保护工作增强了动力。
2021年11月24日，德国社民党（红）、绿党（绿）和自民党（黄）公布了三党达成的联合组阁协议 澎湃影像
2024年是德国和欧洲的超级选举年。大量的选举和进一步紧张的地缘政治局势可能吸引对气候和能源议题的政治关注。根据6月9日的欧洲议会选举结果，9月萨克森州、图林根州和勃兰登堡州三个东部联邦州的州议会选举结果可以看到，德国选择党的选票大幅增加、政治影响力进一步增强，它否认气候变化的立场将给建制派政党推行既定气候与能源政策增加阻力。未来地缘政治局势也依然紧张。中东冲突升级可能会在短期内导致油价上涨。共和党总统候选人特朗普年底在美国大选中获胜，可能会给新一届欧盟委员会的启动蒙上阴影，并迫使德国在俄乌冲突中承担新的、代价高昂的责任。可以预见，未来德国气候与能源政策将更加受国家、欧洲和全球层面的经济和政治发展的不确定性影响。对于德国政府而言，最重要的是，要迅速加强交通运输和建筑部门的工具组合。在工业领域，必须掀起一股投资热潮，以确保工业区位并实现脱碳目标。
2024年伊始，德国制定有效的气候与能源政策框架条件显得困难重重。然而，现实的气候变化以及已经发生改变的国际能源产业框架条件又迫切需要德国在实现气候中和的道路上取得进一步进展。并且，有效的气候和能源政策对于确保德国工业区位和经济的能源供应比以往任何时候都更加重要。德国政府在气候与能源政策领域需应对挑战的压力可能将明显大于其获得的机遇。
（参见《德国蓝皮书：德国发展报告（2024）》，P217~218，社会科学文献出版社，2024年11月）
中德经贸合作继续发展的主基调不会改变
虽然国家安全和地缘政治因素对中德双边经贸关系的负面影响逐渐加大，但在双边经贸合作十分深入的情况下，经济上的“去风险”，以及为合作设置过多的人为障碍，将对双方人民的福祉造成巨大损失，不符合德国经济界的利益。中德经贸结构互补性强，这是两国经贸关系发展的基础。近年来中德双边贸易和投资竞争性提高，但是这并没有根本改变中德之间以互补性为主的经贸关系格局，两国互为对方重要的供应商、生产商和消费市场，价值链高度融合、相互依赖，构成了两国间不断扩大的共同利益网络。2023年大众、宝马、奔驰在华销量分别占各自全球总销量的35%、32%、30%，中国依旧保持德国三大车企全球最大单一市场的地位。
从德国内部看，经济不振的现实限制德国对外经济的政策空间，经济发展与公共安全之间的矛盾凸显。2023年德国国内生产总值下滑0.3%，是主要工业国家中唯一出现萎缩的经济体。在货币政策方面，2022年以来欧洲中央银行连续十次加息虽然遏制了德国通胀上涨势头，但2023年德国通胀率依然达到5.9%。同时高利率又限制了宏观经济复苏。在财政政策方面，德国联邦政府当前面临巨大的财政压力。2023年11月，德国联邦宪法法院裁定，联合政府不得将防疫基金中的600亿欧元转到气候与保护基金中。这笔钱原本计划用来改建老旧供暖设备、补贴上涨的电价，以推动德国政府的气候保护战略。“交通灯”联合政府内部对财政政策的不同看法使得财政缺口成为棘手问题：自民党坚持必须严守财政纪律；绿党不惜大幅增加财政开支以实现绿色环保目标。2024年1月，德国政府通过2024年财政预算，“债务刹车”机制重新恢复，德国联邦政府财政空间将进一步缩小。
鉴于中国在制造业领域的供应链优势，推行“去风险”，德企转移生产区位，以非最优方式分配资源，将给德国企业带来极高成本。正如德国经济部长哈贝克自己所言：“我们是否准备好承担这一代价?”如果没有政府财政支持，这一成本必将传导到德国民众身上。总体上，鉴于德国当前的经济状况，联邦政府并没有足够的财政空间弥补因放弃中国的市场机遇而给德国企业造成的损失。当然，在华德国企业将在环境变化的压力下对其国际战略进行一定的调整，但是大多数企业将采取“中国+”的策略，不会彻底放弃它们多年来在中国建立的经营生态。因此，虽然德国政府的“去风险”政策会对中德经贸合作产生一定的不利影响，但总体上中德经贸合作依然有广会阔空间。
（参见《德国蓝皮书：德国发展报告（2024）》，P295~296，社会科学文献出版社，2024年11月）