短短半年多,上海3390幅土地迎新生

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老凤祥总部效果图

到2025年,上海工业增加值占GDP比重要达25%以上。都说上海土地资源有限,要做大制造业这块“蛋糕”,作为产业空间载体的“面粉”——土地够用吗?

今年,上海“长出”产业新空间,许多曾经布满老旧厂房的工业用地,开始“长”出新企业、新大楼。这得益于今年4月起开展的产业用地“两评估、一清单、一盘活”专项行动,由此,上海也成为全国首个对产业用地进行全面彻底梳理和盘活的城市。

截至目前,上海在短短半年多来,盘活处置低效产业用地37.8平方公里,接近两个黄浦区那么大,3390幅土地迎来新生。这些“增量”是怎么来的?

“进退奖惩”分类处置

“两评估、一清单、一盘活”指的是,对产业用地进行综合绩效评估、综合价值评估,形成产业用地分类清单,有针对性地采取路径进行盘活。简言之,就是对产业用地的“表现”打分,按照不同情况去选择盘活路径。

这是上海第一次全面梳理和盘活产业用地,其迫切性来自城市产业转型升级和超大城市资源紧约束之间的矛盾。

2023年下半年,上海首次进行大排摸,一共梳理出728平方公里、4.85万幅产业用地。在绝对数量上,产业用地供给充足,但剖开来看,却存在结构性矛盾。

比如,嘉定安亭一处旧厂房,闲置多年,部分租赁给了物流企业。这类粗放管理的工业用地,成了产业转型升级之路上的障碍。低效土地挤占城市资源,类似案例不在少数——数据显示,全市绩效靠后的50个园区,占用了全市24%的工业用地,但产值贡献不足5%。

同时,上海“寸土寸金”,也给工业制造带来三个痛点:高昂地价容易消解掉上海工业的综合成本优势,收储成本高导致再开发难度很大,而且存在企业炒地的可能。

解题之道,就是要把所有产业用地放在同一考场,接受综合绩效评估,形成“进退奖惩”的分类处置方案。

企业用地也要“考试”

今年,上海计划盘活处置低效产业用地不低于45平方公里。“两评估、一清单、一盘活”听起来有些专业,却和上海每个制造企业息息相关。以后,企业用地也要“考试”了。问题是,土地上考场,考官怎么科学打分?

“从今年开始,上海每年会对全市所有产业土地进行考核,并构建了‘两评估’政策体系。”上海市规划资源局产业用地规划管理处有关负责人表示,它们分别是,综合绩效评估和综合价值评估,前者关注现状,定期对产业用地综合利用情况进行全面“体检”打分;后者关注未来,围绕破解产业用地收回收储成本偏高、用非所用不当得利等问题,统一评估路径,进一步降低土地回收成本。

一直以来,上海没有建立完整且通用的土地绩效评估标准,综合绩效评估就是面向所有产业用地,突破认定标准不明的瓶颈。

上海市自然资源调查利用研究院有关负责人介绍,这套打分体系不是唯产值论,而是结合产业智能化、绿色化、融合化发展要求,综合考虑企业的创新能力、社会贡献、节能环保等。指标方面也借鉴ESG指标架构,将高质量、可持续发展理念融入综合价值评估指标中,包括科创贡献、就业情况、公益作用等。评估过程开放公平,定性和定量结合、刚性与弹性兼顾,通过多专业、多方共同研判确定。假设一家企业经济产出不高,但它是一家链主企业,或是承担了国家重要科研项目,那也有较大可能被评高分。

经过考核打分,产业用地被分为A、B、C、D四类绩效用地,分别对应鼓励支持、保留提升、观察整改和整治退出,形成一张清单。记者了解到,目前上海共有4.85万幅产业用地,其中C类和D类土地规模占到24%,均为低效利用的土地,亟须转型盘活。

业内人士透露,如果企业所在的土地被评为C类或D类,并且企业自主转型能力或意愿不强的,将按照评估和综合处置等有关规定收回收储或者减量复垦等。

结合国际经验,在一座城市里,产业用地的出让价格要远远低于住宅、商业等普通经营性用地,这是出于扶持产业发展、带动就业的考虑。所以,产业用地本身就有公共属性。综合价值评估,就是要解决低效用地政府回收成本居高不下的问题。这套打分体系主要针对C类和D类中被收回收储的那部分土地,结合土地区位、生产功能、综合绩效等,进一步评估退出的综合价值,再确定收回的补偿标准。

“依据这套新的打分体系,低效用地的收回成本一定是低于原先市场评估价格的。我们就是要引导土地的使用权价值回归到合理水平,降低后续的再开发成本,严控成本,来保障未来产业的接续空间,进而扶植后续产业发展。”市规划资源局产业处负责人表示。

6条路径选“最优解”

接近两个黄浦区的“空间”增量,不全都在郊区。今年,上海中心城区首个“工业上楼”项目计划年底开工,它就是徐汇区的老凤祥总部。老凤祥总部位于漕溪路270号,占地约1万平方米,建筑面积约2.5万平方米,是市中心难得的一处生产用地,在2023年综合绩效评估中被评为C类地。

这几年,老凤祥生意蒸蒸日上,企业转型迫在眉睫,于是公司决定借此契机自主更新,不额外增加土地,把横向扩建改为纵向要空间的“工业上楼”,容积率提升至4.5,建筑高度超过70米。

老凤祥的自主更新之路,是上海盘活低效产业用地的路径之一。记者了解到,上海已经梳理出6条路径,如果土地被评为C类和D类,企业仍可以根据自身情况,选择最优解。

第一种是土地收回路径。如果土地闲置处置难、无偿收回的实操难度大、退出没有强制性手段就可以采用,包括一系列收回工具,比如,节余土地分割转让,即把大块土地中空置未利用的部分分割出来,根据市场需求进行转让,既满足了不同企业的用地需求,又提高了土地利用效率。或者,让使用土地的企业进行产业结构调整,提高土地单位产值。

第二种是土地储备路径,即国家土地储备机构通过购买的方式来获得土地使用权。在综合绩效评估中,华谊集团在普陀区有义生橡胶厂、染料研究所、化学试剂研究所3处产业用地亟待转型。刚好此时华谊需要一个创新科技园来导入新材料、新生物产业集群,但3幅地块又不足以承载这么大的产业。对此,普陀区政府收储3幅地块,再拿出1幅相邻的储备土地,同3幅地块中位于北新泾产业园区的1幅地块合并,一同以带产业项目方式出让给华谊,由华谊投资13.84亿元打造,实现区企联动双赢。

如低效用地所属企业转型意愿较强,可以采用第三种路径——产业用地城市更新。企业通过自主更新或引入市场主体,按规划转成新型工业、研发、保租房、商办等用地。

第四种是减量腾退路径。如果低效产业用地是位于城镇开发边界外、不符合规划,必须恢复成农用地或生态用地。

第五种是以园区平台为主体实施盘活的路径。如果企业在产业园区内,愿意退出产业用地或者用房、企业股权转让或把产业用房出租给园区平台的,园区平台可以整合产业用地、用房资源和股权资产,统一配置管理和高效开发利用。

今年首次参加进博会的全球汽车零部件巨头安波福,正是依靠这条路径在上海增资扩产,为当地带来了34.9亿元年产值。位于嘉定的安波福,计划在新能源领域增资扩产,可苦于找不到合适的“新家”。安亭镇得知企业需求之后,通过镇级平台公司向一处低效产业用地的产权人进行租赁,并投资2.6亿元新建了低碳绿色厂房和办公楼,再转租给安波福使用,强化了当地汽车产业群的集聚效应。

此外,还有其他政策归为第六条路径,如以房换地等退出政策及产业用地提容、工业上楼、土地混合利用等存量产业用地提质增效政策。这些政策已在张江科学城、吴淞创新城首发区、市北高新走马塘、莘庄工业区等区域落地生效。

记者了解到,上海产业用地“两评估、一清单、一盘活”专项行动,作为加快转变超大城市发展方式、推动产业高质量发展的“211”工程,将以三年为一个工作周期,按年度滚动推进产业用地评估和盘活处置。