到2025年，上海工业增加值占GDP比重要达25%以上。都说上海土地资源有限，要做大制造业这块“面包”，作为产业空间载体的“面粉”——土地够用吗？
今年，上海“长出”产业新空间，许多曾经布满老旧厂房的工业用地，开始“长”出新企业、新大楼。这得益于今年4月起开展的产业用地“两评估、一清单、一盘活”专项行动，由此，上海也成为全国首个对产业用地进行全面彻底梳理和盘活的城市。
截至目前，上海在短短半年多来，盘活处置低效产业用地37.8平方公里，接近两个黄浦区那么大，3390幅土地迎来新生。这些“增量”是怎么来的？
解决“面粉”问题
“两评估、一清单、一盘活”指的是，对产业用地进行综合绩效评估、综合价值评估，形成产业用地ABCD分类清单，有针对性地采取路径进行盘活。简言之，就是把上海产业用地的“表现”进行打分，按照不同情况去选择盘活路径。
这是上海第一次全面梳理和盘活产业用地，其迫切性来自城市产业转型升级和超大城市资源紧约束之间的矛盾：上海需要更多的高质量产业用地来支撑经济发展，但是过去依靠粗放扩张来承接产业的模式已经难以为继。
2023年下半年，上海首次进行大排摸，一共梳理出728平方公里、4.85万幅产业用地。在绝对数量上，产业用地供给充足，但是剖开来看，却存在结构性矛盾。
目前，上海工业用地绩效水平不高、发展不均衡的现象依然存在。比如，嘉定安亭一处旧厂房，闲置多年，部分租赁给了物流企业，现场不仅环境脏乱，而且没有实际经济产出。这类粗放管理的工业用地，成了产业转型升级之路上的障碍。
嘉定某处产业用地变成物流园，亟待转型 采访对象供图
类似案例不在少数。数据显示，全市绩效靠后的50个园区，占用了全市24%的工业用地，但产值贡献不足5%。这类低效土地挤占了城市资源。
另一方面，上海作为超大城市，土地可谓“寸土寸金”，但也给工业制造带来三个痛点，高昂地价容易消解掉上海工业的综合成本优势，收储成本高导致再开发难度很大，而且存在企业炒地的可能。
解题之道，就是要让把所有产业用地放在同一考场，接受综合绩效评估，形成“进退奖惩”的分类处置方案。
用地也要“考试”
今年，上海计划要盘活处置低效产业用地不低于45平方公里。“两评估、一清单、一盘活”虽然听起来有些专业，却和上海每个制造企业息息相关。以后，企业用地也要“考试”了。
问题是：土地上考场，考官怎么科学打分？
“从今年开始，上海每年会对全市所有产业土地进行考核，并构建了‘两评估’政策体系。”上海市规划资源局产业用地规划管理处有关负责人表示，它们分别是，综合绩效评估和综合价值评估，前者关注现状，定期对产业用地综合利用情况进行全面“体检”打分；后者关注未来，围绕破解产业用地收储收回成本偏高、用非所用不当得利等问题，统一评估路径，进一步降低土地回收成本。
一直以来，上海没有建立完整且通用的土地绩效评估标准，综合绩效评估就是面向所有产业用地，突破认定标准不明的瓶颈。
上海市自然资源调查利用研究院有关负责人介绍，这套打分体系不是唯产值论，而是结合产业智能化、绿色化、融合化发展要求，综合考虑企业的创新能力、社会贡献、节能环保等等，指标方面也借鉴ESG指标架构，将高质量、可持续发展理念融入综合价值评估指标中，包括科创贡献、就业情况、公益作用等。评估过程是开放的、公平的，定性和定量结合、刚性与弹性兼顾，通过多专业、多方面共同研判确定。假设一家企业经济产出不高，但它是一家链主企业，或是承担了国家重要科研项目，那也有可能被评为高分。
经过考核打分，产业用地被分为ABCD四类绩效用地，分别对应鼓励支持、保留提升、观察整改和整治退出，形成一张清单。记者了解到，目前上海共有4.85万幅产业用地，其中C类和D类土地规模占到24%，均为低效利用的土地，亟须转型盘活。
业内人士透露，如果企业所在的土地被评为C类和D类，并且企业自主转型能力或意愿不强的，将按照评估和综合处置等有关规定收回、收储或者减量复垦等。
结合国际经验，在一座城市里，产业用地的出让价格要远远低于住宅、商业等普通经营性用地，这是出于扶持产业发展、带动就业的考虑，比如新加坡、香港亦是如此，所以，产业用地本身就有公共属性。一些企业出于投机目的，拿地后不做生产用途，即使土地最后被收回，也能获得一笔丰厚的补偿，而政府作为收储方，往往需要支持一大笔费用。
综合价值评估，就是要解决低效用地退出收回成本居高不下的问题。这套打分体系主要针对C类和D类中被收回收储的那部分土地，结合土地区位、生产功能、综合绩效等，进一步评估退出的综合价值，再确定收回的补偿标准。
“依据这套新的打分体系，低效用地的收回成本一定是低于原先市场评估价格的。我们就是要引导土地的使用权价值回归到合理水平，降低后续的再开发成本，严控成本，来保障未来产业的接续空间，进而扶植后续产业发展。”她表示。
多元方式找到盘活“最优解”
接近两个黄浦区的“空间”增量，不全都在郊区。今年，上海中心城区首个“工业上楼”项目计划年底开工，它就是位于徐汇区的老凤祥总部。老凤祥总部位于漕溪路270号，占地约1万平方米，建筑面积约2.5万平方米，是市中心难得的一处生产用地，在2023年综合绩效评估中评为C类地。
这几年，老凤祥生意蒸蒸日上，企业转型迫在眉睫，于是公司决定利用借此契机自主更新，不额外增加土地，把横向扩建改为纵向要空间的“工业上楼”，容积率提升至4.5，建筑高度超过70米。
老凤祥的自主更新之路，是上海盘活低效产业用地的路径之一。记者了解到，上海已经梳理出6条路径，如果土地被评为C类和D类，企业一样可以根据自身情况，选择其中适合自己的最优解。
老凤祥总部效果图 采访对象供图
第一种是土地收回路径，如果土地闲置处置难、无偿收回的实操难度大、退出没有强制性手段就可以采用，包括一系列收回工具，比如，节余土地分割转让，即把大块土地中空置未利用的部分分割出来，根据市场需求进行转让，既满足了不同企业的用地需求，又提高了土地利用效率。或者，让使用土地的企业进行产业结构调整，提高土地单位产值。
第二种是土地储备路径，国家土地储备机构通过购买方式来获得土地使用权。在综合绩效评估中，华谊集团在普陀区有义生橡胶厂、染料研究所、化学试剂研究所3处产业用地亟待转型。刚好此时华谊需要一个创新科技园来导入新材料、新生物产业集群，但3幅地块又不足以承载这么大的产业，便找到普陀区进行区企联动。3幅地块交由普陀区政府进行收储，区政府再拿出一幅相邻的储备土地，同3幅土地中位于北新泾产业园区的1幅地块合并，形成完整的符合华谊产业开发需求的地块，一同以带产业项目方式出让给华谊，由华谊投资13.84亿元打造，实现双赢。
上海化学试剂研究所旧址亟待转型 采访对象供图
华谊新材料创新科技园鸟瞰图和效果图 采访对象供图
如果低效用地所有企业的转型意愿较强，可以采用第三种路径，产业用地城市更新，企业通过自主更新或引入市场主体，按规划转成新型工业、研发、保租房、商办等等。
第四种是减量腾退路径，如果低效产业用地是位于城镇开发边界外、不符合规划，必须恢复成农用地或生态用地。
第五种是以园区平台为主体实施盘活的路径。如果企业在产业园区内，有愿意退出产业用地或者用房、企业股权转让或把产业用房出租给园区平台的，园区平台可以整合产业用地、用房资源和股权资产，统一配置管理和高效开发利用。
今年首次参加进博会的全球汽车零部件巨头安波福，正是依靠这类路径在上海增资增产，为当地带来了34.9亿元年产值。位于嘉定的安波福，计划在新能源领域增资扩产，可苦于找不到合适的“新家”。安亭镇得知企业需求之后，通过镇级平台公司向一处低效产业用地的产权人进行租赁，并投资2.6亿元新建了一栋低碳绿色厂房和办公楼，再转租给安波福使用，强化了当地汽车产业群的集聚效应。
安波福低碳绿色厂房和办公楼 采访对象供图
此外还有其他政策，如以房换地等退出及产业用地提容、工业上楼、土地混合利用等存量产业用地提质增效政策，打通政策落地“最后一公里”。这些路径中的政策已经在张江科学城、吴淞创新城首发区、市北高新走马塘、莘庄工业区等区域落地生效。
记者了解到，上海产业用地“两评估、一清单、一盘活”专项行动，作为加快转变超大城市发展方式、推动产业高质量发展的“211”工程，将以三年为一个工作周期，按年度滚动推进产业用地评估和盘活处置。