2024年是《上海大气污染防治条例》发布10周年。9月，《上海市餐饮服务业大气污染防治管理办法（草案）》（以下简称《办法（草案）》结束征求公众意见阶段。油烟排放是社区内餐饮商居矛盾的重点之一，同时也是近年大气污染治理的内容。
中国餐饮油烟的监管及背后逻辑是怎样的？上海12345热线投诉的扰民通常发生在哪里？是否有能让监管被各类企业负担得起，同时政府又不投入过多成本的方式？
2024年11月上旬，澎湃研究员走访上海黄浦、静安等各街区并询问商家和居民，尝试回答以上问题。
餐饮油烟环保监控日趋严格
“源头管控”制定油烟排放标准，并对超限额排放进行追责、处罚是餐饮油烟监管的主要方法。
油烟排放治理的主要法律法规是《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气法》）第81条、第118条，以及各地方据此发布的大气污染防治条例，如《上海市大气污染防治条例》（简称《上海大气条例》）第62条、第99条。上述法律法规均规定，针对“未安装、不正常使用”或“未采取其他”油烟净化措施”造成“超标”排放的企业，监管部门有权“责令改正、处0.5万元至5万元的罚款，如拒不改正则责令‘停业整改’”。
《大气法》1987年出台，环保处罚力度也逐步加大。2000年《大气法》第1次修订增加了对“严重”情节处罚力度，提高了罚款额度。2014年中国出现13场大范围持续性雾霾，引起广泛关注；2015年第2次修订提出重点大气污染物的“总量控制”等制度，再次提高油烟处罚的罚款额度，并增加对“直接责任人”的处罚。
上海对餐饮油烟的治理也设定了较高的标准。2014年《上海大气条例》发布，2015年上海《餐饮业油烟排放标准》实施，规定了餐饮油烟排放浓度限值为1.0 mg/m³，比当时的国家标准低1倍，是全国最早实施比全国严格1倍油烟管理的城市。北京、天津、深圳、重庆等随后陆续出台了类似限制 。
这一时期，不仅限于餐饮油烟，国家对大气污染的关注和监管“前所未有”。2016年、2017年 “环保风暴”下，多地政府在短时间内运动式执法，快速关停了一部分排放不合规、不达标的企业。
监管要求的提高，使“环保-经济”冲突如何解决成为难点。澎湃研究所2018年调研了多家上海民营企业，有餐饮企业反映，油烟设备的购买、安装和维护成本高昂，维护费用甚至“超过总利润”。例如，收入仅约5000元的点心店，每月需要支付在2000元至8000元的清洗费，而烟道安装、改造更是昂贵，可能需要20万元。
虽然“环保成本”是企业应该承担的，但在大城市租金贵、人力贵的背景下，环保成本过高可能是压倒、影响到企业继续经营的“最后一根稻草”，特别是对于“小本经营”的个体工商户而言。
值得一提的是，河南省、河北省2023年针对不同规模的餐饮服务单位确定了最高允许排放浓度，大、中、小型餐饮企业分别执行1.0 mg/m³、1.2 mg/m³、1.5 mg/m³，就为中小型餐饮企业放宽了标准。2023年开始，由于全国空气质量同比有所反弹，国家又开始针对餐饮油烟、噪声问题“加大解决力度”。2023年12月国务院印发《空气质量持续改善行动计划》第23条提到，要开展餐饮油烟“专项治理”。
2024年9月《办法（草案）》第11条规定，餐饮企业应当“按照市生态环境部门的规定”安装油烟在线监控设施并联网，北京、广东、成都、杭州、江苏、陕西等省市也在出台相关规定。上海计划于2025年启动油烟在线监控系统的全面建设。目前长宁和静安区环保局已通过环评审批，要求餐饮企业的油烟净化器及出风口“必须”安装油烟在线监控设备，将数据传输到第三方公司的监控平台；第三方公司将日常监测及现场巡查中发现异常情况通报物业，由物业督促餐饮企业加强油烟净化器的日常运维。对部分未落实整改且油烟排放持续超标的企业，第三方公司和物业将相关情况及时告知区环保局，由区环境监察支队依法处理。
据称，这是考虑执法人员人手有限，不能时时刻刻在现场，油烟超标排放的“违法事实”很难通过“现场执法”的方式来固定，因而采用“时刻在线”的数字化监控。企业可能因此将面临更刚性的约束，每月增加2000至10000元的电费、清洗费，甚至要更换十几万元的设备，这对目前餐饮业普遍低迷、营收下降的餐饮企业也是不小的负担。所以，上海已安装在线油烟监测设备的6000多个经营者大多为大型饭店，少有中小型和个体工商户企业。
油烟监管在法律法规政策上趋严，在实施中如何呢？
中心城区是油烟扰民投诉高发区
2024年1-10月上海环保处罚信息显示，餐饮企业处罚一般罚款1至2万元左右；且以罚款为主，较少出现2019年、2021年因环保不达标而“一夜关停”的现象，且处罚数量上也较2021年更少了。一位中心城区的街道主任解释了现在街镇不再“重处罚”的原因。“现在消费‘降级’，餐饮店比较难，我们开办美食节增强需要餐饮企业出力，也是帮助餐饮企业增加营收。”
另一个原因可能是商户符合排放标准，仍给居民造成影响，所以并无执法依据。据12345网站信息显示，12345热线油烟扰民的投诉，通常发生在商圈边缘区域，建筑密度较高、年代较久、隔热隔音性能较差，如南京东路商圈边的宁波路、牛庄路，南京西路商圈边的大沽路等。这些沿街建筑的房东通常会把底层改造成“一间间”商铺出租以赚取租金，所以这些建筑通常“上宅下商”，商居距离过近，让上层本就居住条件不佳的租户更感不便。
“不能开窗睡觉”“阴天晾的衣服有油烟味”“家里晾衣杆上都是油烟”，是居民抱怨的主要内容。另外，居民外出道路即后厨的后门，有时厨师、洗碗工会在居民楼入口旁边休息，噪音扰民、排污不规范也是高发问题。
上海一中心城区居民区内部，左侧是餐饮商户的“背街”，也是居民的入户路。现场一楼有一些噪音。本文图片若无说明均由澎湃研究员 吕正音摄
处罚不能解决问题，基层互动需“弹性”
“运动式”整治的执法方式或可造成对商业活力、城市活力的损害，采取非正式的自治组织协商，也许是一种成本更低、更留出“弹性”监管方式。
从2022年7月起，上海街镇基层政府在餐饮商户油烟监管中的事权更大了。《上海市街道办事处、乡镇人民政府第二批行政执法事项目录清单》明确了执法权的“下移”街镇：“饮食服务业经营者未按规定安装油烟净化器和异味处理设施，或在线监控设施、未保持设施正常运行行为的行政执法权移交乡镇人民政府（街道办事处）。”
商居矛盾解决流程通常是这样的：发生矛盾投诉后，先由不具执法权的社区巡查人员上门协调，如果无法解决，才上报街镇执法部门，上门督促、核查。一家受访的社区早餐店表示，这给事情在社区层面协商解决“留出空间”，不再是“马上处罚”了。
第一种处理方式是商户在选址前和楼上居民商定“补偿方案”，给居民付一些费用，比如水电费、红包等。一在浦东做餐饮生意的老板表示，选址商住楼底层，餐饮企业开业前需要“征得楼上居民同意”，如果居民恰好有房东，房东会帮你说服居民，“较方便”。但“征得居民同意”仍是难事，特别是最邻近居民，很难满意。最后，该老板通过支付楼上的7家居民每月水电费来落户，“也就小几千块钱每个月”，“不算贵”。不过，他表示如果自己再开店可能会“吸取经验，避开居民区”，不再承受此类麻烦。
第二种处理方式是降低店内产生的油烟。一种方式是通过居委会通过社区改造基金建设共享除烟管道来解决，但毕竟预算较高，也会增加设备噪音等额外麻烦，很难普及。另一种低影响的解决方式是社区协助餐饮企业改善“物流”。例如，静安彭浦新村街道一家餐饮店本来喜欢在店里“炒菜”，后由于油烟太多又没有足够预算，经协商，在离居民区较远的园区以较低的价格租用厨房，烹饪完送过来，以“半成品加工”的方式解决油烟扰民问题。
第三种处理方式是居民沟通了解情况后选择“让步”。居民在协商中了解餐饮企业经营难处后，会调节自身行为来降低干扰，比如中午、晚间营业时出去“买菜”“溜达”，或避开油烟浓重期及阴天进行晒洗衣服。不过，商户流动大等原因或许造成了该组织的“松散”，造成一些商户出现“被代表”的现象，或“有贴牌”但“未参与过事务”等。
值得一提的是，由居委会和商户代表形成的自治组织（常被称为“商居联盟”）发挥作用，比前面的方式更“制度化”。据澎湃研究员了解，联盟通常由居委会和商户组成，商户代表通常热心社区事务，且在当地经营较久，有一定威信，或是协商能力较强。
前述《办法（草案）》规定的油烟在线监控设备也许理论上可行，能解决之前无法“时刻监控”的监管难题，但政策推广也需要考虑社会、市场的接受度，才能真正普及、有效。采用社区自治组织解决商居扰民矛盾，或许可为商户留出一些弹性空间和回旋余地，让环保和经济活力、就业生计能够平衡。
------
城市因集聚而诞生。
一座城市的公共政策、人居环境、习俗风气塑造了市民生活的底色。
澎湃城市观察，聚焦公共政策，回应公众关切，探讨城市议题。