自然资源部法规司司长：新矿产资源法的十大亮点

2024年11月8日，《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（以下简称“新矿产资源法”）经十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过，自2025年7月1日起施行。这是矿产资源法自1986年颁布实施以来的第一次大修，对保障国家矿产资源安全、促进矿业高质量发展具有重大意义，有十大亮点值得关注。

自然资源部法规司司长 魏莉华

矿产资源是工业的粮食和血液，是经济社会发展的重要物质基础。随着工业化、城镇化的快速推进，我国对矿产资源的需求和消耗日益增大。同时，随着绿色低碳革命在全球的推进，对矿产资源及其控制权的争夺成为大国博弈的核心。保障国家矿产资源供给安全，是建设中国式现代化必须面对的重大问题。新矿产资源法将保障国家矿产资源安全作为重中之重，从法律上构建了全面系统的矿产资源安全保障体系。

一是第一条增写“保障国家矿产资源安全”作为矿产资源法的立法目的之一。二是第三条将“贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全”确立为矿产资源开发利用和保护工作应当遵循的基本原则。三是建立战略性矿产资源特殊保护制度，将关系国家经济安全、国防安全和战略性新兴产业发展需求的重要矿产资源纳入战略性矿产资源目录，并对其中部分特殊矿产资源实行保护性开采；战略性矿产资源原则上不得压覆；开采战略性矿产资源确需使用农民集体所有土地的，可以依法实施征收。四是新增“矿产资源储备和应急”一章作为第五章，第一次从法律上明确矿产资源储备的法律地位，构建产品储备、产能储备和产地储备相结合的战略性矿产资源储备体系。五是第十五条对积极促进矿产资源领域国际合作提出法律要求。由于矿产资源全球空间分布客观上具有不均匀性，世界上没有哪一个国家的矿产资源是应有尽有或者能够完全满足需求。保障国家矿产资源安全，必须用好两种资源、两个市场，促进国内国际双循环。

1996年的矿产资源法对探矿权、采矿权实行的申请审批制，已经完全不能适应市场经济条件下配置矿业权的需要。2017年，中办、国办印发《矿业权出让制度改革方案》，在山西、福建、江西等6个省（区）开展试点，要求以招标拍卖挂牌方式为主，全面推进矿业权竞争出让。试点取得了明显的成效，矿业权的市场化配置成为矿政管理的共识。新矿产资源法将多年来实践中行之有效的招标拍卖挂牌出让矿业权的制度上升为法律。第十七条明确规定，矿业权应当通过招标、拍卖、挂牌等竞争性方式出让。这是重大的制度创新，是对矿产资源管理方式和利用方式的根本性变革，对提高矿产资源的开发利用和保护水平具有重要意义。在全面推进市场化方式设立矿业权的同时，新矿产资源法也对招标拍卖挂牌出让制度作出例外规定，即法律、行政法规或者国务院规定可以通过协议出让或者其他方式设立的除外。

1996年的矿产资源法规定，勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准取得勘查许可证、采矿许可证，并办理登记。2020年的民法典规定：依法取得的探矿权、采矿权受法律保护，明确了矿业权的物权属性。由于没有专门的矿业权物权登记制度，长期以来，勘查许可证、采矿许可证具有“一证载两权”的特点，即勘查许可证、采矿许可证既是物权证书，也是行政许可证书。实践中，矿政管理机关以行政权力侵犯矿业权人物权的行为时有发生。

矿业权是“公法化”的私权。为了切实保护矿业权人的合法权益，同时兼顾矿政管理机关对矿产资源勘查、开采行为的行政管制，新矿产资源法实行矿业权物权登记与矿产资源勘查开采行为许可相分离的制度。第二十二条规定：设立矿业权的，应当向矿业权出让部门申请矿业权登记。符合登记条件的，矿业权出让部门应当将相关事项记载于矿业权登记簿，并向矿业权人发放矿业权证书。第三十三条规定：矿业权人取得矿业权后，进行矿产资源勘查、开采作业前，应当编制勘查、开采方案，报原矿业权出让部门批准，取得勘查许可证、采矿许可证。未取得许可证的，不得进行勘查、开采作业。这一规定表明，作为物权证书的矿业权证书，与作为行政许可证书的勘查许可证、采矿许可证具有完全不同的法律属性。非依法律规定，非经法定程序，矿政管理机关不得随意注销矿业权人的矿业权证书，不得随意剥夺矿业权人的物权。

1996年的矿产资源法规定，探矿权人有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。实践中，优先权的规定使探矿权人心存疑虑，担心在找到可供开采的矿产资源后，不能直接将探矿权转为采矿权，而需要面临与其他经营主体的竞争，仅在同等条件下才能取得采矿权。

为了鼓励勘查，切实保护探矿权人的合法权益，新矿产资源法实行探矿采矿“直通车”制度。第二十三条明确规定：探矿权人在登记的勘查区域内，享有勘查有关矿产资源并依法取得采矿权的权利。这一规定表明，取得采矿权是探矿权人依法享有的权利内容之一。探矿权转采矿权，只需具备一个条件，即探矿权人探明了可供开采的矿产资源。只要探矿权人探明了储量，就必然能获得采矿权，不再将开采方案的审批作为设立采矿权的前置要件。

同时，新矿产资源法还创立了新型的探矿权保留制度。第二十五条第二款明确：为了公共利益的需要，或者因不可抗力或者其他特殊情形，导致探矿权暂时不能转为采矿权的，探矿权人可以申请办理探矿权保留，原矿业权出让部门应当为其办理。探矿权保留期间，探矿权期限中止计算。

保护矿业权人合法权益，是优化矿业营商环境、吸引矿业投资、繁荣矿业市场、促进矿业可持续发展的关键。新矿产资源法围绕保护矿业权人合法权益作出多项制度安排。

一是不再对国有、集体和个体矿山企业区别对待。新矿产资源法落实民法典关于平等保护物权的原则，删除了1996年矿产资源法有关“国有矿山企业是开采矿产资源的主体”以及第五章关于“集体矿山企业和个体采矿”的规定。二是建立矿业权收回补偿制度。第二十六条明确：矿业权期限届满前，为了公共利益需要，原矿业权出让部门可以依法收回矿业权。矿业权被收回的，应当依法给予公平、合理的补偿。三是对油气矿业权实行探采合一制度。第三十六条明确：石油、天然气等矿产资源勘查过程中发现可供开采的石油、天然气的，探矿权人依法履行相关手续后，可以进行开采，但应当在国务院主管部门规定的期限内依法取得采矿权和采矿许可证。四是延长探矿权期限。《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定的探矿权有效期最长是三年，每次延续时间不得超过二年。实践中，矿山企业普遍反映探矿权期限太短，导致企业不是在续期就是在续期的路上。为了鼓励更多的资本投入地质勘查，新矿产资源法对探矿权期限作出优化调整。第二十四条明确：探矿权的期限为五年。探矿权期限届满，可以续期，续期最多不超过三次，每次续期为五年。五是赋予矿业权人优先取得新发现矿产资源的权利。第二十三条规定：矿业权人有权依法优先取得登记的勘查、开采区域内新发现的其他矿产资源的矿业权。

1996年的矿产资源法对矿业用地的取得方式没有作出专门规定。实践中，矿业用地一般依照土地管理法，即勘查用地通过临时用地的方式取得，采矿用地按照工业用地对待，实行招标拍卖挂牌出让。受计划指标偏紧、供地方式单一以及批矿批地不衔接等因素的影响，“矿合法、地不合法”的问题大量存在，成为长期困扰矿山企业健康发展的突出矛盾和问题。

新矿产资源法坚持问题导向，借鉴世界上绝大多数国家在矿业法对矿业用地作出专门规定的做法，在第三十四条首次对矿业用地作出专门规定。一是将保障矿产资源勘查、开采用地需求作为编制国土空间规划的要求，从空间规划布局上解决矿产资源勘查、开采必要的用地需求。二是改变单一供地方式，明确自然资源主管部门可以通过出让、租赁、作价出资等多种方式供应矿业用地。矿山企业可以根据开采矿产资源的不同方式，选择不同的用地方式，也可以选择多种用地方式的组合。三是开采战略性矿产确需使用农民集体所有土地的，可以依法实施征收。这是对土地管理法关于土地征收范围作出的特别规定。四是勘查矿产资源可以使用临时用地。露天开采战略性矿产资源使用的土地，符合边开采、边复垦条件的，可以使用临时用地，但必须经过科学论证，临时使用的土地属于农用地的，应当恢复种植条件。五是勘查开采矿产资源的用地期限最长不超过矿业权期限。也就是说，当用地期限与矿业权期限不一致的时候，可以按照矿业权的期限延长矿业用地的期限，以确保矿地期限一致。

1996年的矿产资源法仅有个别条款规定矿区生态环境保护，且这些规定多为宣示性条款，可操作性不强。为了实现“加强矿产资源和生态环境保护”的立法目的，新矿产资源法专门增加“矿区生态修复”一章作为第四章，对矿区生态修复作出明确规定。

一是明确矿区生态修复应当坚持自然恢复与人工修复相结合，遵循“因地制宜、科学规划、系统治理、合理利用”的原则。二是合理划分矿区生态修复的责任主体，采矿权人是矿区生态修复的责任主体，应当依法履行矿区生态修复义务。采矿权人的生态修复义务不因采矿权消灭而免除；采矿权转让的，由受让人履行矿区生态修复义务。历史遗留的废弃矿区，矿区生态修复责任人灭失或者无法确认的，由所在地县级以上地方人民政府组织开展矿区生态修复。三是建立矿区生态修复方案编制制度。开采矿产资源前，采矿权人应当编制矿区生态修复方案，随开采方案报原矿业权出让部门批准；采矿权人应当按照经批准的矿区生态修复方案进行矿区生态修复。四是明确企业的矿区生态修复费用计入生产成本。采矿权人应当按照规定提取矿区生态修复费用，专门用于矿区生态修复。

1996年的矿产资源法只有“统一规划”的原则性要求，没有对矿产资源规划的编制审批作出规定。经过多年的探索，矿产资源规划框架不断完善，内容体系逐步丰富，国家、省、市、县四级矿产资源规划体系已全面形成。在总结多年来矿产资源规划编制实施成功经验的基础上，新矿产资源法第九条将矿产资源规划制度上升为法律。

一是明确了矿产资源规划的层级，包括全国矿产资源规划、省级矿产资源规划、设区的市和县级矿产资源规划，共四级。二是明确了矿产资源规划的编制依据，包括国家发展规划、全国国土空间规划以及地质调查成果。市、县级矿产资源规划还要依据本行政区域内矿产资源状况和实际需要。三是明确了矿产资源规划的编制机关，即全国矿产资源规划由国务院自然资源主管部门会同国家发展改革、应急管理、生态环境、工业和信息化、水行政、能源、矿山安全监察等部门编制；省级、设区的市级和县级矿产资源规划由同级自然资源主管部门会同同级有关部门编制。四是明确了矿产资源规划的审批机关，即全国矿产资源规划由国务院或者国务院授权的部门批准后实施；省级矿产资源规划经省级人民政府同意后，报国务院自然资源主管部门批准后实施；设区的市级和县级矿产资源规划，经本级人民政府同意后，报上一级人民政府自然资源主管部门批准后实施。

自然资源部组建后，将土地督察改革为自然资源督察。将矿产资源督察纳入国家自然资源督察体系，是党中央作出的重大决策，也是矿产资源监督管理实践的一项重大制度创新。近年来，派驻地方的国家自然资源督察机构积极开展矿产资源督察的实践探索，取得了一定的成效。按照职权法定的要求，新矿产资源法第十四条对矿产资源督察制度作出规定。

一是明确矿产资源督察的主体是国务院授权的机构。根据国务院批准的自然资源部“三定”规定，国务院授权的机构主要包括国家自然资源总督察、副总督察以及派驻地方的国家自然资源督察机构。二是明确了矿产资源督察的对象是省、自治区、直辖市人民政府，这是自然资源督察与现行的矿产资源督察员制度的最大区别。三是明确了矿产资源督察的内容是矿产资源开发利用情况和监督管理情况。新矿产资源法明确赋予各级人民政府加强矿产资源保护的法定职责，以及县级以上地方人民政府在矿区生态修复方面的统筹和监督管理的法定职责。这一规定对促进矿产资源督察的法治化具有重要意义。

1996年的矿产资源法仅对矿产资源压覆作了原则性规定，要求建设单位必须向所在省、自治区、直辖市了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿产资源。实践中，因矿产资源压覆产生的矛盾纠纷大量存在，亟须从法律层面完善相关制度措施。新矿产资源法在总结多年来矿产资源压覆管理成功经验的基础上，在第三十二条对矿产资源压覆管理作出明确规定。

一是将避免、减少压覆矿产资源、优化建设项目空间布局作为编制国土空间规划的要求。二是要求建设单位在建设项目论证时，就要查询占地范围内矿产资源分布和矿业权设置情况；省级以上自然资源主管部门应当为建设单位提供查询服务。三是建设项目确需压覆已经设置矿业权的矿产资源，对矿业权行使造成直接影响的，建设单位应当与矿业权人协商，并依法给予公平合理的补偿。四是战略性矿产资源原则上不得压覆，确需压覆的，应当经国务院自然资源主管部门或者其授权的省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门批准。