DOI:10.19486/j.cnki.11-1936/tj.2020.22.003
原文作者：劳伦·库尔津，美国空军上校，现任美军联合参谋部J39部门特别项目与创新负责人；阿列克斯·格林克维奇，美国空军少将，现任美国中央司令部联合特遣部队行动副指挥官；布莱恩·克尔津，美国海军上校，现任美国中央司令部海军预备役联合情报中心指挥官。
2020年9月上旬，美国国防大学出版社季刊—《联合部队》发表了劳伦·克尔浸、阿列克斯·格林科维奇和布莱恩·克尔浸署名文章。文章对美军重组国防部全球指挥与控制结构的前因后果、重新构想的全球指挥与控制结构应该具有的三个关键属性，以及美军《统一指挥计划》进行了具体分析，尤其是对战区司令部和职能司令部以“责任区”为中心的作战指挥模式进行了详细解读，旨在重新获得信息时代美国的大国竞争优势和全球军事优势。本文仅代表原作者观点。
美国1986年颁布的《戈德华特-尼科尔斯国防部重组法案》，对国防部的组织结构及其运行进行了革命性的变革，重点是赋予作战指挥官更多的权利，以实现联合互操作性。继该法案之后，作为向美国国防部所有部门提供作战指导的重要文件，《统一指挥计划》（UCP）也经历了重大修订。《统一指挥计划》重新对从各军种指挥官到各级作战指挥官的权力进行了平衡，并阐述了其相应任务、责任和责任范围。自1986年以来，《统一指挥计划》逐步发展演变，旨在支持美军新增的两个按地理位置划分的地区性作战司令部（以下简称战区司令部）和四个按职能划分的作战司令部（以下简称职能司令部）。虽然这种以“责任区”（AOR）为中心的作战指挥模式特别适用于工业时代的军事冲突，但不足以应对信息时代大国竞争的挑战。
20世纪，战争规范明确了战争与和平之间的界限，主要集中在打造进行“对称战争”的能力上。这种能力通常会受到有限地理区域的限制。即使是在21世纪初的“非对称战争”中，影响反叛乱力量的手段和技术，通常仍会受到地理区域的限制。如今，战争与和平之间的界限已经变得非常模糊，军事行动和敌对活动在陆地、海上、空中、太空、网络，以及电磁等空间（作战域）同时发生。
即使美军能够创造和掌握足以主宰当今作战空间的新手段，但仅仅拥有最先进的技术也是不够的：要想赢得当今的冲突，就必须改变国防部组织结构及其运用部队的方式。如果不能适应信息时代与竞争对手作战带来的挑战，美国将失去自己的国家安全优势。如果不将创新的技术变革与组织方式的根本转变结合起来，美军将无法优化新技术。2018年，美国国防战略委员会发布的一份评估报告指出，“保持或重建美国的（大国）竞争优势，不仅仅是创造更多资源和能力的问题。我们需要创新性的作战概念。”这是一个转折点，如果不解决当前面临的问题，在未来任何时间范围内，重新获得美国的大国竞争优势和全球军事优势的成本将是难以承受的。
“系统对抗”
现代军事技术的发展和地缘政治竞争性质的转变已经改变了21世纪的作战方式。在技术不断变革的时代，大国竞争正在利用信息、空间和网络领域近乎即时和全球性的特性，使和平与战争之间的界限变得非常模糊。美国前任参谋长联席会议主席约瑟夫·邓福德上将曾经宣称，“战争的性质和战略格局都发生了巨大变化。”这一演变不仅使俄罗斯和中国等大国，也使伊朗和朝鲜等较小的强国得以崛起。尽管这些国家缺乏对抗美国的常规力量，但有能力通过虚假信息、网络攻击、发射太空武器，以及反（作战）空间活动等新方式挑战美国。
在21世纪的多域作战空间中，战争与其说是单个“责任区”内敌对军事力量之间的毁灭性冲突，不如说是敌对的“作战系统”之间的毁灭性冲突。中国的战略家将这一概念称为“系统对抗”。在系统对抗环境中规划并执行作战行动，需要一个联合全域规划与指挥控制的系统。为了使从海上到空间等进行的复杂作战行动做到无缝衔接，并实现从战术到战略层面复杂协同，战区司令部指挥官和职能司令部指挥官必须能够通过一个大的作战系统，观察到扩展的作战空间。然而，这样的系统目前尚不存在。事实上，美国目前的组织结构会使作战司令部难以跨越地理与职能上的限制予以运行，以致于会缩小战略规划的范围，并危及到美国塑造战争胜利态势的能力。此外，当处于美军作战司令部“责任区”内时，有能力的竞争对手不太可能使自己陷于仅能进行本土增援，而更有可能扩大危机冲突的范围，以在全球范围内实施跨域作战。为了解决这些问题，美军需要采取迅速积极的行动，以将工业时代的组织结构过渡为能够应对信息时代特有的全球性对抗、影响与竞争的模式。
第三次“抵消战略”
为了充分认识到组织结构发展演变的必要性，美军必须将《戈德华特-尼科尔斯国防部重组法案》与第二次“抵消战略”联系起来。“抵消战略”曾经两次被用作不对称地补偿军事竞争中劣势的一种手段。20世纪50年代，艾森豪威尔总统把第一次“抵消战略”的重点放在核威慑上；1975年至1989年期间，第二次“抵消战略”则聚焦于隐形/隐身和精确轰炸等技术。这些技术上的变革与《戈德华特-尼科尔斯国防部重组法案》和《统一指挥计划》的修订同时进行。2016年，时任美国国防部副部长罗伯特·沃克发起第三次
目前，虽然第三次“抵消战略”促成的人工智能、高超音速等技术正在迅速发展，但美军需要一种完善的组织方法和结构。
重点是与中国和俄罗斯的“大国竞争”
2017年版《国家安全战略》和2018年版《国防战略》，正式调整了美国国家安全战略与国防战略，明确将重点放在与中国和俄罗斯的“大国竞争”上，并强调，重新出现的长期战略竞争是对美国国家安全利益的核心挑战。2018年4月，在美国参议院军事委员会作证时，时任国防部长詹姆斯·马蒂斯表示：“我们不能指望用昨天的思维、武器和装备赢得未来的冲突。”最近的举措，比如，将协调权利的责任赋予作战指挥官，以及明文规定将参谋长联席会议主席作为美军全球事务的“整合者”等，都是纠正目前组织结构中存在的缺陷和优先打造更具灵活性与杀伤力的部队值得称道的第一步。
同样地，邓福德上将也承认“大国竞争”对作战行动的影响。通过一系列“全球一体化”桌面演练、作战模拟和战役计划，他在联合部队中推广了“全球一体化动态运用兵力”等概念。“全球一体化”概念侧重于跨全域和跨作战地域边界作战行动期间时间、空间和目的等方面的同步，以对美军的对手造成影响。邓福德上将明确强调整合全球作战行动的必要性，旨在推动将关注点从冲突转向竞争，从而保持美军的竞争优势。
2019年6月，美军联合参谋部发布联合条令说明1-19号《竞争连续统一体》，并强调指出，竞争是武装冲突下所谓“灰色地带”（包括贸易、科技、人文交流和军事接触）的竞争，并要求美军在“灰色地带”进行竞争，即以核力量和常规力量威慑对手，以决定性优势取胜；同时，为了止损增利，美国不仅应该在“灰色地带”竞争中获得优势，而且在合作、威慑、危机和冲突的各个阶段中，还应不断阻止战略竞争对手获胜。这份文件重点强调的一点是，成功的竞争需要“在武装冲突下巧妙地运用合作和竞争”，并能够在适当情况下将武装冲突与外交、信息、军事和经济活动相结合，以实现和维持美国的战略目标。这是一个综合的战役行动，而不是单一的战役行动。然而，“全球一体化”本身并不是目的。如果重点审视美国国防部当前组织结构中存在的更深刻、更系统化的结构性缺陷问题，那么这些“全球一体化”概念将无法基于第三次“抵消战略”，来推动组织结构的调整变化，从而无法应对当前战争的特征。
作战司令部组织协调面临挑战
为了适应新出现的现实竞争与挑战，美军增加了作战司令部的数量（译者注：美军共有11个作战司令部，包括6个战区司令部和5个职能司令部。其中，美军将全球划分为六大战区司令部，分别为印度洋-太平洋战区司令部、欧洲战区司令部、南方战区司令部、中央战区司令部、北方战区司令部，以及非洲战区司令部；而其五大职能司令部分别是特种作战司令部、战略司令部、运输司令部、网络司令部和太空司令部）。其中，美国网络司令部被列为第10个作战司令部，而美国太空司令部则属于第11个，这充分表明美军高层领导人已经认识到，需要重点关注新的作战空间（作战域）和未来实施军事行动的方式。
然而，尽管出发点是好的，但增加作战司令部的数量却产生了不良后果，即同时必须增加各个作战司令部之间进行协调和同步行动的组织结构衔接的问题。比如，俄罗斯的影响就为美军作战司令部的运行制造了麻烦：在过去的几个月里，俄罗斯政府在每个职能领域和各个地理“责任区”都对美国进行了有效施压。因此，为了充分解决与此问题有关的军事目标，至少需要一名参谋军官与所有11个作战司令部进行协调。由此产生的问题，加上联合部队无法充分保障作战司令部的能力需求，从而极大地增加了“克劳塞维茨”式的摩擦，导致这些组织内的指挥官们和参谋人员将大部分时间花在平衡跨司令部的指挥权上，而不是专注于应对对手。虽然这种摩擦是可以克服的，但需要参谋军官们花时间制定、制度化和遵循耗时的官僚程序。不幸的是，这也意味着他们花在规划和执行有效作战行动上的时间更少了。
尽管存在这些不足之处，但重要的是要认识到，通过建立人员之间，以及组织合作伙伴之间的关系，战区指挥官们可以非常有效地塑造其战场秩序。这些都是推进美国国家安全目标的有力手段。对于保护美国《国家军事战略》所确认的联合部队和联合作战行动的重心来说，战区司令部尤其至关重要：美国的联盟和伙伴关系结构，为联合部队提供了介入并影响全球的能力。在未来的任何组织建设中，这种能力不仅必须保持，而且还必须由具有长期和深度地区性专门知识的人员来加强。同样重要的是，在职能司令部中也必须保持同等深度的专门知识，特别是当技术能力要求采取审慎的方法进行部队编组时。
还需要注意的是，在组建战区司令部时，美国国防部领导层从未打算将作战司令部限制在严格的地理区域作战边界内；相反地，其目的是让作战司令部在必要时能够自由采取行动，以执行其分配的任务。然而事实上，地理“责任区”已经变得有限制性。经过组织（编组）、培训和装备，作战司令部的参谋人员们能够单独管理其“责任区”。虽然一些司令部在协调作战司令部衔接方面取得了进展，但除了职能司令部之外，其他司令部很少能够以全局的眼光来应对其所面临的挑战。这不是因为愿景或领导力造成的，而是源于培训和结构的组织失误。
虽然美国2018年版《国防战略》赋予战区司令部在全球范围内执行任务，但其参谋人员既没有能力，也缺乏深度的专门知识来执行这样规模的任务。在任何“责任区”内管理美军作战行动的日常工作，都会消耗作战司令部参谋人员们的能力。在少数情况下，富有洞察力的参谋人员会针对具有全球影响的问题（比如知识产权盗用、弹道导弹扩散，或敌方认知管理）提出行动方案，跨作战司令部协调和共识决策的官僚作风是自欺欺人的。这些好的想法在没有实现的情况下就消失了，主要原因在于美军的组织结构最终不足以有效应对灵活的机会主义对手。在一个基于同级作战司令部之间达成共识的体系中，以及面对政策约束时，这些限制是不可避免的。
重组指挥与控制结构
美军建议重组国防部的全球指挥与控制结构。鉴于上述几点，重新构想的全球指挥与控制结构应该具有三个关键属性：继续关注“全球一体化”行动、具备持续不断实施作战行动的能力，以及保持与合作伙伴和盟国建立和发展关系的能力。
关于第一个属性，任何未来的组织设计都应该建立在过去两年“全球一体化”行动所取得进展的基础上，并继续检验美军对统一行动、统一指挥，以及指挥权力和责任的看法。“全球一体化”是指对多个对手进行全面和广泛的观察，并平衡全球风险。虽然作战司令部可以影响国家级的决策，但参谋长联席会议主席的实际地位和法定权力赋予其向政治领导层提供建议所需的机会和视角；这与其美军全球事务“整合者”的角色非常吻合。
作为美国总统、国家安全委员会和国防部长的首席军事顾问，尽管参谋长联席会议主席没有军事指挥权，但在制定安全政策方面是一个值得信赖的领导人。其主要职责包括：作为总统和国防部长与作战司令部沟通的桥梁，平时向总统、国家安全委员会和国防部长提出关于军队建设、国防发展项目与预算、采购需求与评估、联合作战条令、联合训练政策等方面的建议；战时协助国家指挥当局对美国武装力量实施战略指挥，监督各作战司令部的军事活动；代表作战司令部反映其作战需求等。同时，他还负责为领导层提供非政治性建议，以应对与所考虑方案相关的风险和成本，以及不采取行动的风险。正是因为处在军民分歧的交汇处，参谋长联席会议主席不仅能够影响政策指导，而且能够根据文职领导层的预期结果，向美军部队提供明确的方向。作为美国国防部长的首席军事顾问，他负责协调美军部队的全球部署，根据期望的政治终态和全球部署行动所带来的风险，建议部队和武器装备的调动。此外，参谋长联席会议主席还可以与国务卿和总统接洽商讨，主张在信息、太空和网络空间领域使用武力或采取行动的额外权力，以降低任务风险和武力风险。
美军联合参谋部是支持参谋长联席会议主席完成上述任务的引擎。为了有效地支持主席充分发挥美军全球军事事务“整合者”的作用，参谋部应该、事实上已经承担了这一角色。比如，在发生委内瑞拉、朝鲜、叙利亚和伊朗等世界性事件期间，美军联合参谋部在缓解和消除跨“全域”和跨战区司令部边界冲突活动方面发挥了重要作用。在优化的组织结构下协调这些活动，需要对联合参谋部的职能、内部流程和资源协调进行非常“不舒服”的全面调整；然而，正如美国网络司令部前任副司令、空军中将凯文·麦克劳夫林所言，这种全面调整将使美军变得“双手通用”，即“右手”支援指挥官实施局部地面战斗，但需要众多支援指挥官的“一体化”行动；与此同时，“左手”必须能够支援全球指挥官，使其能够执行远远超出作战地域指挥官视角和权限的作战任务。
重新构想的指挥与控制结构的第二个关键属性是，能够对作战环境中的事件作出快速响应（即前文提到的具备持续不断实施作战行动的能力）。未来的冲突很可能比过去的战争爆发得更快，而且不考虑自然地理因素。因此，几乎没有时间改变竞争或战役态势。坦率地说，从和平时期“转换”到战争时期的心态，凸显了美军将战争视为政治崩溃的倾向，而不是像卡尔·冯·克劳塞维茨和美国的许多对手那样，将其视为“通过其他方式的延续”。正如《一体化战役联合概念》报告所述，“日益加剧的不稳定因素、国际规范遭到侵蚀，以及修正主义势力的崛起都表明，竞争将在未来的作战环境中越来越普遍。”
因此，“战争”与“和平”时期之间的清晰界限变得无法区分，原因在于美军至今仍在全球复杂的竞争环境中继续执行作战任务。这种现实使美军对战争性质的许多基本假设无效，并对美国国防部提出了重大的文化挑战。美军必须认识到，美国参与日常竞争，要想取得成功，就必须从应对危机的立场“无缝过渡”到持续和无限期作战行动的立场。这种过渡要求：组织结构有信心从被支援关系转换到灵活实施支援的关系。有效的任务式作战指挥结构，必须使联合部队能够在“全球一体化”的作战空间内积极主动地与对手交战，并持续地与其进行竞争。这种组织结构的成功取决于能否尽量减少目前环境中的不连续性，并认识到战略竞争的多面性。
任何新构想的指挥与控制结构的第三个也是最后一个关键属性是，必须保持建立支持美国安全目标的关系和合作伙伴的能力。美国需要利用合作伙伴和盟国来维护地区稳定与安全，提高互操作性，支援繁重的后勤保障，并确保美军的前沿存在。尽管美国目前的安全合作努力有时会因为多种利益和信息的相互竞争而令人感到沮丧和效率低下，但同步并整合联合部队与整个国防部新组织结构的行动，将使合作伙伴能够应对内部挑战，同时保持美国政府在多个方面行动的一致性。目前，诸如对外军售等合作活动十分繁琐，并受到耗时的官僚主义与监管障碍的困扰。因此，支持安全合作的美国国防部办公室也需要对工作流程进行一定程度的重新设计和调整，以更有效地与跨全球与跨“不可知领域”组织结构进行接触和联系。
重新构想《统一指挥计划》
重新构想的《统一指挥计划》会是什么样？可以设想的一个选项是，组建两个类似于作战司令部的常设联合部队指挥部，其中一个指挥部以战役行动为中心任务，另一个以合作为中心任务。以战役行动为中心任务的常设联合部队指挥部将由下属特遣部队组成，每个特遣队都为特定的竞争对手或威胁行为体负有全球责任。这些特遣部队将执行一系列任务，以实现战役目标，包括在竞争期间指导和协调活动，以及在冲突爆发时对实兵进行管理等。一些下属的特遣部队会长期存在（比如针对中国的联合特遣部队），而其他的特遣部队则可能是专门为应对新出现的危机而临时组建的，事后则被解散（比如针对委内瑞拉的联合特遣部队）。理想情况下，以战役行动为中心任务的常设联合部队指挥部不仅具有作战指挥的属性，而且还包括跨部门参与其他国家力量的活动，以便重新考虑冲突，使其从“今晚即战”转化成协调和提出战略塑造选项，从而作为主动影响美国对手的一种手段。
在这种新模式下，美国太空司令部、网络司令部、运输司令部，以及特种作战司令部，仍然是支持以战役行动为中心任务的常设联合部队指挥部的全球司令部。也许这些司令部保留了一些“独立行动”的任务，但这些行动很可能是在以战役行动为中心任务的常设联合部队指挥部授权下执行的。比如，美国网络司令部可能有一个部门被指定为联合特遣部队，以对付世界范围内的恶意网络行为体，或者美国特种作战司令部可能领导联合特遣部队打击暴力极端主义组织，但这两个司令部都将在以战役行动为中心任务的常设联合部队指挥部的指导下发挥辅助作用。在这种模式下，大多数现有的战区司令部将会移交权利。虽然美国（高级军官）可以继续担任驻欧洲盟军最高指挥官等要职，但美国中央战区司令部、欧洲战区司令部、非洲战区司令部、南方战区司令部，以及印太战区司令部可能会被纳入并重新构想新的组织结构。美国战略司令部将予以保留，但将专门负责核任务。美国北方战区司令部可能会继续负责本土防御任务，并为民政当局提供防务支援。
以合作为中心任务的常设联合部队指挥部，将与以战役行动为中心任务的常设联合部队指挥部紧密联系在一起，包括跨部门、国防部长办公室和军种代表等。两个常设联合部队指挥部的关键区别在于，以合作为中心任务的常设联合部队指挥部不负责应对“不可知威胁”，主要侧重于建立伙伴关系，这既有助于地区稳定，也可在未来冲突中发挥作用；其下属特遣部队将负责协调指定国家的安全合作活动，与以战役行动为中心任务的常设联合部队指挥部密切合作，确定合作伙伴参与的优先级事项。根据这一拟议组织结构，美军联合参谋部将承担作为指挥部参谋的作战角色，以支持全球军事事务的“整合者”（即参谋长联席会议主席），并通过一个跨地区和跨作战域的一致性框架，来创建共同的战略环境。
尽管这一愿景与当前以“责任区”为中心的方法大相径庭，并且与美国国防战略委员会的建议和许多高层决策者的观点并不完全一致，但仍有必要让国防部保持美军的竞争优势。如果没有像《戈德华特-尼科尔斯国防部重组法案》当年那样，对国防部的组织结构大胆地进行革命性变革的话，美国的竞争对手和敌对国家的国家目标，很快就会使美国国防部丧失力量投送和实现美国国家目标的能力。
上文阐述的改变美国国防部组织结构与运用部队的方式将具有重大意义，但需要付出巨大的努力，这也将造成一定的损失，尤其会招致那些对目前组织结构投入最多的人的阻力。本文只是提供了一个潜在的解决方案，希望美军能够就目前的组织结构是否合适，展开一场激烈而坦率的辩论对话。相信，美国将需要以前所未有的规模，在全球和跨多域投送力量。这一辩论对话的确具有挑战性；然而，如果要为2030年及以后大国竞争的胜利展现联合力量，辩论对话实属当务之急。