观点速览：
在奥巴马任内，中国赴美的留学生人数快速增长。特朗普上任初期，增速开始显著放缓，这一数字随着中美贸易战以及新冠疫情的爆发而显著减少，美国政府对中国赴美留学生也开始设置重重障碍。
拜登任内，美国对华赴美留学生限制并未因为民主党的执政而得到缓解，反而呈现出进一步升级的趋势。
美国政府对中国留学生的限制是出于中美大国竞争的结果，未来无论是哈里斯当选还是特朗普重新入主白宫，过去的政策在很大程度上是可能得到保留的。此外，如果特朗普重新执政，中国留学生在美可能会再一次进入另一个寒冬。
作者：王希圣丨香港中文大学（深圳）国际事务研究院研究助理
无论是特朗普政府还是拜登政府，在保持美国全球领先地位这一目标上都有着高度的一致性。在技术领域，美国更是将其视为维护自身霸权地位的关键所在。这两届政府都在一定程度上视中国留学生为“国安威胁”，因此都试图通过限制中国留学生，来遏制和打压中国在高科技方面以及军民融合技术的发展。这种做法不仅体现了美国对中国崛起的焦虑，也反映了其在全球范围内维护自身利益和地位的努力。本篇分析旨在分析美国过去两任政府对华赴美留学生的限制以及评估下一任政府可能采取的限制措施。
一、特朗普任内对中国留学生赴美学习的限制手段
美国对中国留学生的限制需要放在中美竞争的大框架下来看。在特朗普上任之前，中美关系尽管存在摩擦，奥巴马政府也提出了“亚太再平衡”的地缘政治战略计划，但中美关系仍然是稳中向好。因此，在奥巴马任内，中国赴美的留学生是以非常快速的速度增长的。在特朗普上任的初期，中国留学生赴美的增速开始显著放缓。这一数字随着中美贸易战以及新冠疫情的爆发而显著减少。
2012/13学年至2022/23学年在美国的中国大学生人数 （来源：Statusta/Open Door）
从中美竞争的角度来说，2017年这一关键时间点。这年12月特朗普政府发布了任内首份《国家安全战略》报告，这份报告不仅具有深远的战略意义，而且在对华政策上做出了明确的定位。报告中将中国描述为“修正主义国家”，并首次将中国提升为美国的“战略竞争对手”，这一表述标志着美国对华政策的一个重大转变，即从以往的合作与竞争并存，转向更为全面和深入的战略竞争。在这样的背景下，美国政府对中国赴美留学生也开始设置了重重障碍，以维持美国在高科技的领先。以下是特朗普政府任内的主要一些限制措施。
（一）STEM学科以及与军民融合技术相关学科申请受限
2017年12月18日，美国总统特朗普在其任期内正式发布了首份《国家安全战略报告》揭开了对华战略竞争的序幕。这份报告不仅深刻阐述了美国对于国家安全的全新理解与战略定位，还明确提出了一项针对外国留学生，特别是中国留学生，在学习特定专业领域方面的限制性政策。具体而言，报告主张通过大幅收紧签证政策的方式，来严格限制外国人入境美国学习STEM等理工科专业，即与科学（Science）、技术（Technology）、工程（Engineer）和数学（Mathematics） 相关的专业。经过半年的紧锣密鼓筹备与细致规划，该禁令终于在半年后得以具体实施。在实施过程中，美国政府特别针对机器人技术、航空航天、高科技制造业等多个被精心挑选并计划确定为关键与敏感的重点领域，实施了更为严格的留学限制。这些领域普遍被视为是推动未来科技发展与国家竞争力提升的核心所在。
2017年本科毕业于“国防七子”并在美国获得STEM学科相关PhD的人数（来源：乔治城大学安全与新兴技术中心报告 报告原标题：Assessing the Scope of U.S. Visa Restrictions on Chinese Students）
（二）签证期限受限
中国留学生除了在申请的学科上受限以外，美国政府还宣布了一项针对中国公民赴美签证的新政策，该政策计划在2019年6月11日起生效。这一新政的具体措施包括但不限于延长签证审查周期，以及对中国留学生赴美签证的有效期限进行大幅缩减，由原先的5年缩短至仅1年。特朗普政府曾在更早的时间节点上，认真考虑过实施一项更为严厉的措施——直接全面禁止中国公民获得学生签证。据美国媒体报道，这一激进建议的幕后推手正是特朗普总统的高级顾问米勒（Stephen Miller）。米勒多次私下向特朗普总统积极游说，力推实施这一极具争议的法令。他声称，允许大量中国学生涌入美国学习，存在潜在的安全风险，因为这些学生可能会利用学习之便，在美国境内从事情报盗窃等非法活动，从而威胁到美国的国家安全利益。米勒的这一观点，无疑加剧了中美两国在教育与文化交流领域本就存在的紧张氛围，也让全球范围内对于教育国际化的未来走向产生了更多的不确定性和担忧。
在2018年10月18日，美国移民和海关执法局（U.S. Immigration and Customs Enforcement）提出了一个针对包括F1学生签证在内的非移民签证的新建议，即设立一个在美国境内的最长停留期限。美国国土安全局的高层官员正在紧锣密鼓地审议一项新的提案，该提案计划废除原先的规定——即每位中国留学生仅需向负责监管国际学生的SEVP（Student Exchange Visitor Program）缴纳一次性的200美元费用。根据新的提案，中国留学生将需要每年重新申请美国签证，以维持其在美国的合法居留权，并且每年都需要重复缴纳这笔费用。这些政策的出台无疑对中国学生的赴美留学规划和经济负担产生了深远的影响。它们不仅提高了签证申请的门槛，还增加了中国学生在美期间的管理成本和不确定性。
（三）审查中国学生的背景
2020年5月29日，特朗普政府发布了第10043号总统公告。该公告称将于同年6月开始禁止“与中国军方有关”持F签（学生签证）和J签（交流访问学者签证）的中国留学生和学者入境美国，但不包括本科生。尽管该总统公告并没有详细列出哪些中国学生不能够申请美国签证，但是统计显示这些大多数都毕业于“与中国军方有直接联系”的中国院校或者他们受国家留学基金委员会的资助。“与中国军方有直接联系”的院校也包括涉及军民融合的学校，其中就包括西北工业大学、北京航空航天大学、北京理工大学、哈尔滨工业大学、哈尔滨工程大学、南京航空航天大学、南京科技大学、四川大学、电子科技大学、天津大学和北京邮电大学。
11所中国大学被列入实体清单的时间 （来源：乔治城大学安全与新兴技术中心报告 报告原标题：Assessing the Scope of U.S. Visa Restrictions on Chinese Students）根据乔治城大学安全与新兴技术中心（Center for Security and Emerging Technology）的分析，这项政策可能每年会阻止至少3000至5000名中国研究生入学。然而这一估计可能偏低，因为这一申请人数是在有关签证政策执行严格程度的信息之后所得出来的数字，并不包括因公告而选择在其他国家学习的个人。
2019年赴美留学的来自被制裁中国高校的人数 （来源：乔治城大学安全与新兴技术中心报告 报告原标题：Assessing the Scope of U.S. Visa Restrictions on Chinese Students）
（四）暂停多项中美学术合作项目
7月14日，特朗普签署行政命令13936号，暂停与中国内地和香港的富布赖特的交换以及奖学金交流项目（Fulbright Program）。富布赖特项目本是国际上享有盛誉的教育交流计划，旨在促进不同国家和地区之间的学术合作与文化交流。该行政命令使得教育工作者、研究人员、专业人员和学生赴美进行学习、研究和教学获得资金变得更加困难。
（五）来自立法以及行政手段的其他阻挠
在特朗普任内，留学生除了需要应对来自总统行政权的限制以外。美国的国会议员同样紧盯中国留学生团体。2019年5月14日，美国时任众议员加拉格尔（Mike Gallagher）推出了《中国人民解放军签证安全法案》（H.R.2714- People's Liberation Army Visa Security Act）。阿肯色州参议员科顿（Tom Cotton）与佛罗里达州参议员卢比奥（Marco Rubio）也共同提出了参议院版本（S.1451- People's Liberation Army Visa Security Act）。该法案要求美国政府精心编制一份详尽的清单，上面罗列了那些与中国人民解放军存在直接或间接关联的科学和工程机构。此举的背后，是对中国军事力量的某种不安与担忧，试图通过情报搜集的方式来遏制所谓的“潜在威胁”。更为严苛的是，该法案还明确禁止那些可能被怀疑为受上述中国军事机构赞助的个人获得赴美留学或进行研究的签证。这意味着，不仅他们的学术流动受到了限制，更在无形中阻隔了中美两国在科技领域的正常交流与合作。此外，该法案还特定指出，对于申请赴美进行学习和学术交流的中国公民，如果其研究学科恰好位列美国的“管制清单”之中，签证官在处理此类申请时需特别谨慎。他们不仅需要遵循常规流程，更需要征询所谓的“安全咨询意见”。这一条款的实施，实质上设立了一道隐形的门槛，将申请人可能面临的审查时间延长，增加了不必要的行政负担。很多有潜力的学者和研究人员因此可能会被拒之门外，无法参与到美国的高等教育和学术交流中来。
2020年5月27日，科顿同田纳西州参议员布莱克本（Marsha Blackburn）公布了《安全校园法案》(S.1311- Secure Campus Act)，该法案旨在禁止中国公民在STEM领域获得毕业生及研究生学习签证。不过该法案尚未得到通过。
二、拜登任内对中国留学生赴美学习的限制手段
尽管拜登在2020年赢得了总统的大选，但是中美大国竞争的格局已然形成，因此美国对华赴美留学生限制并未因为民主党的执政而得到缓解，反而呈现出进一步升级的趋势。
拜登政府发布的2022年版《国家安全战略》报告中对中国的描述上更为直接和尖锐。报告指出，“中国是唯一一个既有重塑国际秩序意图的竞争者，同时也逐渐拥有了经济、外交、军事和科技等多方面的力量，来日益推进这一目标的实现”。这一表述不仅揭示了美国对中国崛起的深刻担忧，也预示着拜登政府将继续限制赴美留学生的限制。因此，从客观数据上来看，中国留学生的数量不仅没有恢复到疫情前的数量，并且仍在减少。因此，拜登政府除了“特规拜随”继续沿用上述特朗普政府政策以外，拜登政府在限制中国留学生上也有自己的一些特点，即“只做不说”。
根据2022/2023年的统计数据，中国仍然是美国最大的留学生来源国，但是却是前十大唯一在减少的国家 （来源：Open Doors）
（一）签证取消
从影响上来说，特朗普的第10043号总统公告在其任内并未激起广泛反响，这主要是因为当时全球正深陷于新冠疫情的肆虐之中，各国的学术研究与交流计划普遍遭受了前所未有的冲击与调整，使得人们的注意力主要聚焦于应对疫情带来的种种挑战上。然而，随着时间的推移，大约一年多以后，局势逐渐出现了新的变化。2021年5月4日，美国驻华使领馆宣布恢复了对常规签证申请的处理工作，这一举措标志着国际人员流动与学术交流在经历长时间停滞后开始缓慢回暖。然而，这一复苏的迹象并未立即带来乐观的氛围。据学生们自发组织的统计数据显示，自使领馆恢复签证处理服务至同年6月中旬的短短一个半月内，已经有超过500份签证申请遭遇了拒绝。
更为引人注目的是，2020年9月，已有报道指出，超过1000名当时身在美国的中国学者遭遇了签证被吊销的困境，他们中的许多人面临着被迫中断学术研究的严峻挑战。然而，拜登政府并没有对这些行动有意保持低调。
在此背景下，许多仍在美国的中国学者陷入了深深的两难，他们在未完成学业的情况下考虑是否应该离开美国返回国内时，内心充满了对未来的不确定性和恐惧。他们担心，一旦离开，可能会因为签证问题再也无法回到美国继续他们的研究或工作，这不仅意味着学术生涯的中断，还可能影响到长期职业规划安排。
（二）海关盘查与遣返
另外，许多中国留学生也面临着被美国海关盘查与遣返的麻烦。中国驻美国大使谢锋就曾对此事表达过高度关切。当中国留学生降落在机场时，等待他们的是官员长达8个小时的审讯。在此期间，他们被禁止与父母联系，对他们进行毫无根据的指控，甚至强行遣返他们并禁止他们入境。然而，国务院发言人却对此表示，这些都是极少数情况。
（三）OPT申请时长变长
尽管没有美国官方文件明确提出要增加中国留学生申请OPT（Optional Practical Training），又称毕业后现场实习，的申请难度。但是，有不少留学生们表示申请难度变大。根据以往的经验OPT的申请时间为60天。但是，2023年，美国公民及移民服务局以“申请者过多”为由，将申请推迟最多5个月。这导致了许多4月份毕业的中国留学生，无法立即开启实习或者工作。
三、下一届政府中国留学生的环境会更恶化吗？
正如前文当中所提到的那样，美国政府对中国留学生的限制是出于中美大国竞争的结果。因此，未来无论是哈里斯当选还是特朗普重新入主白宫，过去的政策在很大程度上是可能得到保留的。
值得我们注意的是，如果特朗普重掌白宫，一项名为“中国行动计划”的项目可能被重启。该计划在2018年11月启动，在2022年2月被终止。该计划要求94个地区司法部门每年至少提出一至两起针对中国的诉讼，以防止中国“从美国窃取信息”。
在计划实施期间，有多达150名在美学者（包括华裔）因未披露资金或者与中国机构的合作关系而受到刑事指控。这一行动被认为是学术界的“猎巫行动”。根据《大学世界新闻》（University World News）于2022年发布的深度报道，当时，在联邦检察官依据“中国行动计划”所提起的共计28宗诉讼案件中，其实际成果显得颇为有限，仅成功获得了8项定罪或被告人的自愿认罪。进一步分析这些诉讼案件，尽管“中国行动计划”的初衷之一是打击所谓的经济间谍活动以及商业机密和知识产权的盗窃行为，但在这些被起诉的教授中，竟无一人因此类严重指控而被定罪。因此，在拜登任内，这一计划被叫停。然而，在2024年美国众议院的“中国周”，德州共和党议员古登（Lance Gooden）推出了《保护美国的创新和经济安全免受中国影响法案》（H.R.1398 - Protect America's Innovation and Economic Security from CCP Act of 2024），该法案旨在重新启动“中国行动计划”，并且该法案已经在众议院得到了通过。
虽然拜登政府和民主党人已经表达了对该法案的反对，但是如果特朗普重新执政的话，在参议院通过和得到总统签字是大概率事情。因此，中国留学生在美可能会再一次进入另一个寒冬。
版权声明：本文系腾讯新闻教育频道独家稿件，未经授权禁止媒体转载。