【中银宏观】我们如何理解财税体制改革？——政策学习系列专题之二

一、我国财税体制的几项重要变革

财税体制改革与我国经济体制、分配制度息息相关，并在居民收入分配等宏观调控领域持续发挥积极作用：

其一，以税收稳定市场环境，统一各所有制企业所得税。1994—2003年十年间，我国逐步将国营企业、集体企业、私营企业和外资企业等各类型所有制企业所得税简化合并为企业所得税，各所有制企业实现遵行统一的企业所得税法，适用于统一的企业所得税率，对于建立统一大市场、完善公平竞争的市场环境意义深远。

目前企业所得税已成为我国税收收入中的权重项，占比持续较高，2024年前三季度占比实现24.5 %；2024年前三季度，全国企业所得税收入同比下降4.3%，拖累当期税收同比增速1.0个百分点。

其二，不断完善流转税制度。1994年税制改革以来，增值税在我国税收收入中的重要性持续提升，消费税、营业税作为流转税的重要辅助税种，在一定时期内分别发挥着积极作用；在具体操作层面，1994年税制改革简单确立了国家“对货物征收增值税、对服务征收营业税”。2012—2016年，“营改增”从试点走向全面推进，建立了我国现代的增值税制度，由于增值税只对产品或服务的增值进行纳税，有效地消除了营业额及增值额之间重复征税的问题；此外，劳务、无形资产和不动产的重复征税问题也得到有效解决，有助于直接降低企业税负。

增值税已成为我国第一大税种，2024年前三季度总计实现50473.0亿元，较去年同期下滑5.6%，拖累当期税收收入同比增速2.2个百分点。

其三，通过调整特定领域税负，实现产业、消费结构调节。针对我国发展前期的高能耗、高污染问题，我国采取征收消费税和资源税，以税收政策引导能源消费结构转变，在充实财政收入的同时，发挥财政政策的宏观调控功能。此外，向高档消费品征收消费税，对优化居民消费结构有着一定的引导作用。消费税同样是我国税收收入的权重税种，2024年前三季度占比9.6%，总计实现12661.0亿元，较去年同期增长1.6%，拉动当期税收收入同比增速0.1个百分点。资源税占比则相对较低，2024年前三季度，我国资源税收入实现2215.0亿元，较去年同期下降4.7%，拖累当期税收收入同比增速0.1个百分点。

此外，为鼓励农业生产，保证国家粮食安全，2006年《中华人民共和国农业税条例》正式废止，我国农业税取消征收。

二、我国财税体制在央、地关系上的几次重要变革

2.1. 20世纪80年代：从统一管理到“财政包干”

十一届三中全会后，中央、地方财税体制改革大步迈进，于1980年开启“分灶吃饭”的尝试。通过对部分省实行划分收支，分级包干，充分发挥中央部门、地方政府及实体经济三方面的主动性、积极性、创造性，鼓励地方政府的“主观能动性”，推动地方经济发展。

1980—1984年，我国税收收入增速上行明显，财税体制主要实现了以下两方面重大改革：其一，确定了以“财政包干”为核心的“分灶吃饭”财政管理体制，通过赋予地方政府较大的财政收支自主权，赋予其更多发展自身经济的能力。在这种制度下，地方政府可按照上级政府划定的目标自行负责税收和支出。

其二，国营企业利润上缴形式制度逐步确立。1983—1984年两年间，我国财税体制改革探索实施“以税代利”。此前国营企业应当上缴国家财政的收入，转而通过税收的形式上缴国家，由“税利并存”逐步“以税代利”过渡，使央国企逐步做到独立经营，自负盈亏；在激发国营企业“主观能动性”的同时间接确立了税收在财政收入中的重要性。

财税体制的变革并非“一蹴而就”；虽然在其后几年中，“分灶吃饭”显示出一些弊端，但这一阶段的变革重新强调了税收的重要性，使其逐步成为财政稳定的收入来源，且通过影响企业居民投资和消费行为，税收逐步成为宏观经济调控的重要工具之一。此外，十二届三中全会指出，政企职责应当分开，国营企业利润上缴实现“以税代利”，使得企业获得了更多利润配置权，显著增强了企业的自主运营能力，激发了企业创新热情。

2.2.1994年分税制的引入：社会主义市场经济体制下的财税改革

1987年，党的十三大报告明确指出，社会主义初级阶段的分配方式是，“以按劳分配为主体，其他分配方式为补充”。1992年，十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，确立了市场对资源配置的基础性作用。1997年，党的十五大报告明确提出，“允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配”。随着分配制度、经济体制改革的持续演进，财税体制改革在与其相适应的过程中，日趋完善。

首先，解决“分灶吃饭”的负面影响。

“分灶吃饭”体制存在一些弊端：一方面，在“财政包干”体制下，中央政府所获得的税收增收收益较少，叠加中央财政需对多个地区进行补助，导致中央财政收入在全国财政收入中占比明显降低；截至1993年，我国中央、地方财政收入占比分别为22.0%和78.0%，严重限制了中央财政调控宏观经济的能力。另一方面，“财政包干”体制按企业隶属关系划分企业所得税，把工商企业税收同地方政府财政收入紧紧地联系起来，一定程度上加强了地方保护主义，对全国统一大市场的形成有所不利。

为解决以上问题，1994 年分税制开启实施。具体来看，首先，分税制改革确定了中央、地方事权财权（下文简称“央、地间事权财权”）的划分，确定了不同税收收入、支出责任在中央、地方之间的分配，解决了“财政包干”遗留的中央宏观调控能力不足的问题。其中，与经济发展密切相关的主要税种如增值税、所得税等由中央和地方共享，截至2023年，地方政府在增值税、企业所得税收入中所占比重分别为50.2%和36.2%。

其二，为防止中央、地方政府财权的明显失衡，转移支付制度随之建立完善，其中包含一般性转移支付和专项转移支付。

其三，分税制确立了激励导向的税收返还制度，1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1：0.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。（国发{1994}47号，国务院决定：中央政府对地方政府的税收返还额的递增率改为按本地区增值税和消费税增长率的1:0.3系数确定。）

2.3.财税体制的全面深化改革：央、地间事权财权进一步明确

十八届三中全会以来，“全面深化改革”成为国家治理、经济发展的关键词。十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“十八届三中全会决定”）明确提出“深化财税体制改革”，财税体制改革走向深化完善阶段。

进一步完善了央、地间事权财权划分。十八届三中全会以来，为更好的实现地方经济发展，央、地收支责任的纵向划分不断明确。2016 年，国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确提出“权责利相统一”，并要求激励地方政府主动作为。在事权划分上，将“国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务”确定或上划为中央的财政事权。将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权。此外，将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省（区、市）重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权。

此外，赋予地方政府合理合法借债的权利，规划化解“隐性债务”。2014年第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议对《中华人民共和国预算法》做出修正，其中规定经国务院批准的省一级预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。

三、新篇章：进一步全面深化改革

党的十八大以来，我国财税体制改革持续推进，但部分结构性问题尚未得到有效解决，“进一步全面深化改革措施”呼之欲出。

3.1 进一步全面深化改革需解决的问题

3.11 央、地间事权财权仍不匹配

分税制实施以后，央、地财政收入分配逐步趋于平衡，截至2023年，中央、地方公共财政收入分别在全国公共财政收入中占比实现45.9%和54.1%，但从支出比重上看，地方政府承担了更多的公共服务和社会保障支出，与其收入占比不尽匹配，截至2023年，地方政府在公共财政预算支出中占比实现86.1%，地方财政财权、事权不平衡。

从具体的收入分项看，2023年地方政府税收收入规模实现76643.03亿元，其中规模占比较大的四大税种分别为国内增值税、企业所得税、土地增值税及个人所得税，分别占比31.9 %、20.7 %、8.3 %和7.8%，需注意的是，以上税种中国内增值税、企业所得税及个人所得税均为央、地共享收入，地方财政缺乏自身优势税种。

支出方面，十八届三中全会决定已将部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，但从具体的支出分项看，中央政府在社会保障、教育及科技等央、地方共同事权上支出占比偏低，2020年分别实现3.48%、35.74%和4.58%；此外，公共财政支出中，基建三项支出包含央、地共同事权中的“重大基础设施项目建设”支出，在以上支出项目中，中央支出占比也明显偏低。

3.12 地方债务压力较大，缺乏内生“偿债”能力

尽管当前地方政府具备合理借债的权限，但地方政府通过非地方债券形式变相新增举借债务的现象持续存在，部分地区债务存在着法律界限不明的问题。据2024年财政部印发的《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》，隐性债务统计主体主要为以下两大类，即机关事业单位和以融资平台为主的国企。

2017年，全国金融工作会议要求各级地方党委和政府“严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”；同年7月中央政治局会议强调，“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。地方政府隐性债务化解主要以债务置换的方式进行，其主要通过发行地方政府债券置换部分隐性债务，特殊再融资债成为隐性债务置换的重要工具。

为帮助高风险地区多渠道筹集资金化解债务风险，近年来国家多次采取措施，如图表11所示，2019—2022年，我国发行的置换或再融资债券规模累计超过8.5万亿元，其中2021年发行额规模超3.1万亿元。2024年10月12日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，财政部相关负责人在会上表示，2023年财政部安排了超过2.2万亿元地方政府债券额度，2024年财政部也已安排1.2万亿元债务限额支持地方化解存量隐性债务，后续“拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务” ，并强调“这将是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施。” 尽管财政部暂未在发布会上公布具体规模，但从近年财政部债务置换的数量级看，本次“较大规模”的债务置换举措值得期待。

但需注意的是，债务置换的原理为“借新还旧”，缓解短期债务压力，并不能改变债务本身性质，从中长期看，匹配中央、地方财权、事权，为地方政府收入开源，增强地方政府自身的偿债能力或将是进一步全面深化财税改革的方向。

3.13 地方财政对土地收入“强依赖”

近年地方政府性基金收入规模持续降低，其主要受土地收入拖累。2024年前三季度，地方政府性基金收入规模实现27609.0亿元，同比下降22.5%，其中，国有土地使用权出让收入规模实现23287.0亿元，同比下滑24.6%。前三季度国有土地出让金收入在地方政府性基金收入中占比84.3%，仍然是地方政府性基金收入的主要拖累。

此外，地方政府税种中，土地增值税收入同样与土地要素高度相关，前三季度同比下滑7.8%，在去年较低基数上延续同比负增长。地方财政对土地收入的较强依赖间接加剧了地方政府过高的债务负担。着眼中长期，为地方财政开源，是降低地方财政对土地收入的强依赖的根本方式。

3.2 进一步全面深化改革的方向：平衡央、地间事权财权 

2024年7月二十届三中全会召开，会议公告提出“继续深化财税体制改革”，并在会议审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）中，对深化财税体制改革做出进一步诠释。

10月12日财政部国新办发布会上，财政部表示，“拟在今明两年集中推出一批条件成熟、可感可及的改革举措，特别是一些事关顶层设计的基础性制度，比如说健全预算制度、完善财政转移支付体系、建立与高质量发展相适应的中国特色政府债务管理制度等”，相关政策值得期待。

3.21央、地间事权财权优化，为地方财政开源

《决定》首先提出，要“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”，意在提升中央支出比例，我们预计中央预算支出在社会保障和就业、基建三项中占比将有所提升。

其次，《决定》提出，“拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”，对地方政府可征收、共享的税收收入做出优化。《决定》此次重申“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，或将在部分消费税应税商品的消费环节，赋予地方政府一定的征收权限；消费税是我国税收收入中的权重税种，且并非中央地方共享税种，截至2024年前三季度，在国内税收收入中占比实现9.6%。从功能上看，消费税兼具调节生产和引导消费的功能，在防止资源浪费、环境污染的同时，引导高档消费品的合理消费，其征收环节后移主要有以下几方面意义：

其一，消费税征收环节后移能够适应我国不同区域消费能力的不同分布，扩大部分应税消费品的税基，增厚地方政府的财税收入。

其二，消费税具备一定的产业结构调整功能，在对高耗能、高污染产业的调整过程中，地方政府或面临着消费税收入流失的问题，一定程度上限制了部分地区调整产业结构的积极性，消费税征收环节后移或能在一定程度上缓解这一问题。

其三，消费税征收环节后移有助于第二、第三产业部门之间实现平衡发展。2011年以来，第三产业成为我国就业人口占比最高的产业，消费税征收环节后移有助于地方政府积极推动区域消费潜力释放，推动区域经济发展由“产业聚集”向“消费升级”转型。

此外，《决定》提出合并设立地方附加税，其中涵盖城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加，据我们测算，2024年前三季度以上三项财政收入规模总计实现5639.0亿元，在当期地方政府公共财政收入中占比实现6.2 %。

3.32 扩大转移支付对地方的扶持作用

《决定》和10月12日财政部国新办发布会均对转移支付制度加以着墨，从功能上看，转移支付制度能够较为有效地平衡央、地财政事权，截至2023年，我国转移支付规模共计实现101641.7亿元，其中一般性转移支付、专项转移支付及共同财政事权转移支付规模分别实现84018.7亿元、6630.3亿元和36242.4亿元。

在转移支付层面的改革上，《决定》主要提出以下两方面内容：

其一， “规范专项转移支付，增加一般性转移支付”。2019年以来，我国转移支付结构出现一定变化，一般性转移支付占比明显提升，截至2023年底实现82.7 %，较2018年增加19.9个百分点，预计一般性转移支付占比将继续提升。一般性转移支付资金用途更加灵活，能够发挥地方政府了解居民公共服务实际需求的优势，对地方政府的支持效果或更加明显。

其二，“提升市县财力同事权相匹配程度”，从性质上看，转移支付对市县级的财力支持相对间接，后续转移支付或更加直接向县市级政府倾斜，以匹配其事权。

3.3 中长期财税改革思路梳理

3.31强化财政支出的杠杆效应

近年房地产行业风险积聚，为“守住不发生系统性风险底线”，财政政策推动房地产行业止跌回稳的责任持续扩大，10月12日国新办新闻发布会上，财政部副部长廖岷指出，将从允许专项债券用于土地储备、支持收购存量房和及时优化完善相关税收政策三方面积极促进房地产市场平稳健康发展。

我们认为，在财政政策积极发力的背景下，强化财政支出的杠杆效应，能够更为有效地为重点领域“背书”，引入合理社会资本，实现政府、市场之间的有效配合。着眼2024年，财政支出的杠杆效应仍有待发挥，以基建为例，截至2024年8月，财政资金向基建领域的投资规模接近7.2万亿元，在当期基建投资规模中占比约47.9 %，较2019年末仍高。财政资金占比提高一定程度上反映出财政对社会资本的撬动作用降低，或对财政乘数形成影响。后续政策或着力增加财政支出的杠杆效应，实现财政支出效果的扩大化。

3.32 进一步加强财政政策的调节作用

加强税收、转移支付的收入再分配作用。当前我国间接税占比仍然过高，2024年前三季度，国内增值税、国内消费税税种分别占比38.3%和9.6%，而个人所得税占比仅为8.2%；个人所得税本身具备累进征收的特点，易于根据不同水平的居民收入分层征税，对于居民间税后收入差距有着较好的调节作用。

然而着眼当下时点，发挥财政的转移支付功能或是增厚居民收入的更直接手段。2024年前三季度，我国人均居民可支配工资性收入和财产净收入同比增速分别实现5.7%和1.2%，均较上半年有所下滑，当下或是转移收入进一步发挥支撑作用的重要时点。从公共财政预算支出的结构看，2024年前三季度，社会保障和就业支出同比增长4.3%，对当期财政支出的正贡献实现0.7个百分点，为当期正贡献最明显的支出分项。

完善退税制度，呵护企业利润水平。为对冲疫情影响，2022年我国对增值税留抵退税实施了一次性退返，全年共计实现留抵退税规模17660.4亿元，较好的维护了当期实体企业的内部流动性状况，可见此前我国已有较为成功的实践。

但从长效机制看，增值税留抵退税制度仍需进一步完善，当前实体企业盈利能力仍在修复过程中，2023年工业企业盈利整体负增长，2024年前三季度规模以上工业企业利润增长仍较弱势，当期同比降幅实现3.5%，如何将“短期不能抵扣且需留待未来抵扣”的“进项增值税”，按照每年一定的比例退还，或是后续退税制度设计的重要课题。