地区制度设计中的非正式性：东盟与四国机制的比较分析 | 国政学人

对亚太国家而言，没有什么问题比与中国的关系更重要。然而，就制度设计而言，解决这一核心问题的方法却呈现出惊人的差异。例如，东南亚国家传统的外交中心主义方法主要建立在东南亚国家联盟（Association of Southeast Asian Nations，ASEAN）这个核心地区论坛的视角上。东盟的标准运作模式是随时间推移形成的，集团内部一致关注解决问题和增强内部凝聚力，成员国在很大程度依赖于一种集体参与的形式，这种形式既有共识与合作的表象，同时也涉及现实，这就是所谓的“东盟方式”。在这种规范性框架中，成员国在身份构建的过程中调解争端、指导互动、彼此支持，这种方法通常被称为战术非正式性，它优先考虑协调一致的决策，以管理甚至是化解最突出的地缘政治问题。协商和非对抗性谈判是其最主要的特点。

而四国机制（Quadrilateral Security Dialogue,QUAD）作为澳大利亚、印度、日本和美国对印太地区共同安全利益进行合作与协调的平台，是对东盟模式的持续挑战。与东盟相似，四国机制也是由非正式文化形成的。然而，作为一个非正式政府间组织，四国机制所采用的信息模式与东盟截然不同，在组织方面，尽管东盟在战术上具有高度的非正式性，但在定期会议、首脑会议、明确的行为者等级制度、秘书处和宪章制定等部分体现出正式政府间组织的特点。（详见表1）

因此，从本质上讲，东盟更像是一个混合型组织，其正规化的外壳下包裹着非正规性的技术。与此相反，四国机制没有预算和总部，代表了我们所认为的非正式政府间组织的战略性和非正式性。战略上的非正式性是指保留非正式政府间组织的某些程序方面，加上不太正式的结构，以便在不确定的条件下实现长期目标。如果说四国机制在方法上的渐进性和不平衡性不亚于东盟，那么它所表现出的灵活性并非出于规避风险的考虑，而是受范围不大相同的单一安全问题所驱动。

表1：东盟和四国机制的主要特点

尽管20世纪后半叶，正式政府间组织在全球治理中的地位不断提升，但人们实质上越来越倾向于更加非正式的政府间组织。究其原因，功能逻辑起着关键作用。非正式政府间组织具有灵活性和创新性，使各国能够密切协调，而无需承担更正式的结构所带来的义务。这使各国在保留自治权的同时，提高了在国际层面参与的积极性。以亚太地区为例，该地区在制度设计方面存在着独特的争议，因此被称为“制度达尔文主义”（institutional Darwinism）——这与欧盟（EU）和非洲联盟（AU）等地区对形式主义的严格遵守形成了鲜明对比。在亚太地区，众多组织争相成为主要的地区论坛，从而引发了激烈的竞争。

成立于1967年的东盟最初具有非正式文化。然而，随东盟不断发展壮大，其开始朝着正规化和机构强化的方向发展。东盟以不干涉、静默外交、不使用武力和通过问题管理进行决策为原则，并通过制度化和传播其“中心地位”所依据的规范，开启了制度化和正规化进程。

东盟的制度设计不能简单地归结为正式与非正式的二元对立。相反，它处于这两个极端之间的中间地带。东盟并不完全是非正式的，它有既定的规则、首脑会议、宪章和不断壮大的秘书处。它采用“较软”的法律方法来达成协定和条约，如东盟自由贸易区 (AFTA)，与一刀切的正式或非正式二分法来看待东盟和其他政府间组织不同，从正式到非正式的连续统一体提供了一个更加细致入微的视角。东盟将这些元素独特地融合在一起，使其在该地区发挥了独特的作用。

四国机制是对亚太地区日益紧张的地缘政治局势的回应。但成立之初，它只是一个由四个志同道合国家组成的非正式安全俱乐部。2017年，受日本安倍政府“自由开放的印度—太平洋”（“FOIP”）的理念特质、项目和政策的直接影响，四国机制迅速复活。印太概念为四国机制划定了一个有边界的战略地理格局，并为其成员国的政策和战略提供了方向和灵感。此外，它还支持自由、开放、以国际法为基础的印太规范愿景。四国机制如何运作，其目的是什么？为什么这个新生俱乐部的非正式政府间框架会对东盟的枢纽地位构成挑战？这些都是值得探讨的问题。

（一）印太地区的四国机制

四国机制具有一种不同类型的非正式模式，其成立是为了解决共同的安全问题，并在四个维度对非正式性进行了分类：其一，成员国在战略上保持一致，无需牺牲自主权或主权；其二，它是分散的，没有总部，没有固定的会议，没有预算，也没有固定的议程，只是采取共同商定的立场和行动方式来应对其成员共同的安全关切；其三，它不要求等级制度，其成员享有适度的平等和友好，这源于属于一个独特的、“以信任为基础”的俱乐部；其四，其行动范围模糊不清，这意味着其成员可以在避免公众监督的同时发出调整信号。

（二）非正式性的变体

东盟在战术上是非正式的，而四国机制在形式和功能上既是战略的，也是战术的。这是一个关键性的区别，在很大程度上说明了这两个政府间组织的发展方向以及各自的优缺点。

我们将非正式政府间组织中的战术非正式性，定义为利用普遍信息的特殊行动来强调内部过程，如非官方、制度化程度较低的论坛。在东盟中，非正式性通过问题管理支持了表面上的团体凝聚力。如避免通过投票程序显示分歧，这样成员们就可以避免丢面子，在维护和推进自身主权的同时公开展示和谐。

将这种对面子的渴望视为东盟独有的特征似乎是错误的。许多国家都加入了非正式政府间组织，讨论从安全到经济等共同问题。非正式性一方面为它们提供了掩护，让人们看到它们在解决问题，另一方面又不必做出任何有约束力的承诺，以免在国内付出高昂的政治代价。事实上，战术性四国机制的非正式性正是为了达到这一目的：会议闭门举行，据报道，在总结会议之前，各方会就议题进行交流，然后达成一致，以保持共识（或表面上的共识）。在 2021年9月于华盛顿特区举行的首次领导人峰会之前，成员国的个人声明一直是常态，部分原因是为了保护任何成员国不采纳另一成员国的路线，从而丢掉面子。

与东盟不同，四国机制在战略上也是非正式的。我们将战略非正式性定义为保留一些程序性要素，例如，在不确定的条件下，普遍采用较低级别的机构和权力下放、官方性较低的结构来实现一个或多个长期目标。但是，战略非正式性不仅仅是程序性的。相反，它与机构的宗旨融为一体，不存在任何制度化的形式特征。最重要的是，四方机制的战略非正式性包含三种动力：其一，与东盟类似，成员不必为了战略结盟而向超国家实体牺牲自己的行动自主权。其二，与东盟相反，非正式政府间组织的范围本质上是模糊的，没有书面规定。因此，四国机制成员可以在许多已达成共识的议题上开展有意义的合作。同时，他们还可以向对手和朋友发出结盟的信号。其三，非正式政府间组织具有天生的分散性，因此可以避免与等级制度和纪律要求相关的问题。对于四国机制来说，非正式是唯一可行的形式，因为某些成员（如印度）寻求在安全方面开展合作，但又希望避免更正式的安排所带来的限制。

（三）东盟对枢纽地位的主张

总体来看，东盟被定义为一个战术上非正式、并嵌入在一个外向的、日益正式的非正式政府间组织中是最好的。这与四国机制截然不同，因为后者的非正式性更为全面。从官僚机构和组织结构的角度看，东盟在战术上越来越正式，而战略上的非正式性则没有任何此类联系。东盟在枢纽地位方面的中心地位诉求，在亚太地区的概念和地理背景下以及现在在印太、背景下与四国机制的某种竞争意识而得到加强。对东盟而言，中心地位并不等同于主导地位。

然而，实现这些目标的障碍也是显而易见的。从外部来看，将非正式性视为东盟中心地位的重要组成部分与四国联盟提出的挑战之间存在着根本矛盾。四国机制没有通过北约模式复制一种“非本土”的、区域外的正规化模式，而是复制了一种体制设计的变体，强化了信息化程度。从内部来看，东盟各个国家的共同方法被削弱。

东盟极力维护其在本地区的枢纽地位。但区域本身就是基于任意界限的建构，如前所述，东盟已经创建了超越其东南亚区域界限的衍生集团。东南亚或东南亚的某些地区或节点对中国和四国机制的战略和相关政策至关重要，但这并不是因为东南亚是一个具有独特文化或精神的凝聚性地区，这种文化或精神只是混合东盟的基础。因此，雅加达、马尼拉和曼谷等国所担忧的，与其说是维持东盟的枢纽地位，不如说是发现东南亚被全球地缘政治力量所淹没。这可能会使该地区成为大国采取行动的必经之地，从而使东盟靠边站，使某些成员国的政治领导人享有特权——这对东盟是不利的。

四国机制对东盟的枢纽地位主张提出了质疑，尽管更多的是因为东盟的概念性质和地理范围，而非其内部设计。然而，由于其分散和扁平的结构，成员之间缺乏义务，内部的模糊、灵活的应对方式和官僚机构的缺乏，很难将四国机制的核心地位和东盟的主张相提并论。

然而，四国机制在印太地区仍存在五方面优势。其一，印太地理上的政治现实现在主导着亚太地区的大部分战略思维，在短短几年内，印太概念不仅为东盟留下了东盟印太展望（ASEAN Outlook on Indo-Pacific，AOIP），也为法国、英国、德国、荷兰和欧盟带来了印太战略，不仅拉近了与美国的距离，也拉近了与其他四方成员的距离。其二，除了非正式模式的差异，四国机制的政治和物质能力也是有别于东盟的重要因素，其带来的经济、政治和军事资源横跨整个印太地区。其三，印太是一个有条件的地区秩序，四国机制的合作安全架构远非包容性的，而是排他性的，因为其“边界”是由共同的地缘政治目标和价值观驱动的，它的地理范围也比东盟大得多。其四，四国机制代表了一种印太愿景，它为现有的基于规则的国际秩序提供了特权。其五，四国机制具有排他性，使得就中国问题达成共识成为一种可实现的前景，而东盟的十个成员却无法做到。事实上，将四国机制视为一个俱乐部是有益的，因为它强调了各成员在印太地区对华外交政策的共同目标，而印太地区正是划分俱乐部成员界限的区域。

印太地区作为一个有限的地理区域，一个概念上的政策钩，可能正在超越东盟。东盟的枢纽地位岌岌可危，如果更狭义的亚太地区被更广阔、更分散的印太地区所取代，东盟的枢纽地位将大打折扣。东盟仍将处于这一新地区结构的地理中心，但在应对真正的全球性挑战方面，东盟的话语权将更加有限。

然而，正是由于东盟根深蒂固的战略信息，四国机制在与东盟的对比中也表现出了弱点。在全球和地区层面，它肯定缺乏与枢纽相关的机构厚度，缺乏“建构协调中心”的特征，无法成为一整套准则的传播者。如果情况属实，这将影响其平衡功能与政治目的的能力。因此，东盟应被视为四国机制中沉默的第五个成员，这并非有意为之，而是地理和政治上的默认。

正如亚太地区和现在的印太地区所证明的那样，这些地区远非静止的实体。东盟是一个混合组织，其突出的非正式性被包裹在不断扩大的正式性外壳中，随着时间的推移，东盟已发展成为一个将其区域构建为中心枢纽的机构，以捍卫其成员的主权。因此，像东盟这样的战术性非正式组织在很大程度上仍与解决问题和达成共识有关，首先是在本地区，其次是在更广泛的东亚地区。东盟创建并培养了东南亚国家共同的身份认同，这种认同提供了一种独特的世界观，主张解决问题和维护面子，但这与共同的历史经历、文化或语言关系不大，因为所有这些东南亚都不具备。除了以集体方式保护各成员国的主权外，东盟也没有什么共同目标。相反，东盟最初的非正式性及其逐渐发展的正式性是东南亚领导人对来自区域内外的系统性刺激的再行动。

与此相反，四国机制则充分认识到自己的缺陷，并表现出战略和战术上的非正式性，而“FOIP”则是一个指导性的、全面的概念。这是因为四国机制在设计上是固定不变的。也就是说，考虑到四方成员不同的脆弱性、对主权的慎重维护以及不同的利益，四国机制暂时只能是一个战略上非正式的俱乐部。战略上的非正式性为四国机制提供了唯一可行的治理框架。这并不是说四国机制在目标上对东盟构成威胁。然而，最突出的是这种设计本身在多大程度上成为争论的根源。东盟与四国机制关系的未来并不仅仅取决于战术性或战略性哪种形式的非正式性会胜出。恰恰相反，这是一个如何与存在不同非正式制度设计模式的现实相协调的问题。这就产生了一个开放性的问题：是否可以判定这两种模式都是可信和可持续的，或者它们是否可以作为非正式性的不同变体而共存？

Accentuated

强调的，突出的

Tactical informality

战术非正式性

Strategic informality

战略非正式性

Consensual decision-making

共识决策

校对 |  孙溶锴 谈诗琪

审核 | 施    榕