菲美等在南海针对中国的四类灰色地带竞争

在全球地缘政治竞争加剧的背景下，“灰色地带”竞争正在成为一类现象级的博弈模式。近年来，美国等域外国家和菲律宾等域内声索国在与中国的海上竞争中，除了强化传统的大国竞争和海洋争议范式，通过军事、外交、经济和法律等综合手段，在战争门槛以下以模糊灰色的方式在海上侵权和搞摩擦，正在成为另一大形式。

“灰色地带”描述的是非战非和的一种竞争或冲突状态。根据美国特种作战司令部发布的《灰色地带白皮书》，“灰色地带”包括“国家间或国家与非国家行为体间介于传统战争与和平的两分法之间的竞争性互动，其特征在于冲突性质模糊、参与者不透明和相关政策与法律不确定。”【1】  作为目标的“灰色地带”，强调政策目标是有限的且不确定的；作为一种竞争状态的“灰色地带”，其强调过程和方式是渐进的，自然也是灰色的；作为手段的“灰色地带”，强调手段是非传统或非典型的。【2】按照“灰色地带”的“三灰”严格定义，区别于传统的军事、政治、外交、法理和经济等手段，目前，域内域外国家在南海针对中国主要有如下四类“灰色地带”竞争样式：

使用非传统军事力量

各国海岸警卫队和海上执法力量的迅速发展和大规模使用直接反映出东亚海上竞争的灰色特征。海岸警卫队而非海军是各种海上摩擦和对抗的主要和直接的参与方；在推进强化海洋主张时，各声索国更倾向于使用海岸警卫队或其他海上执法力量进行竞争，很少上升至军事对抗。在东亚，避免直接出动军队似乎成为了一种克制的共识。

另一实际的原因是，东南亚大部分国家的海军实力不足以捍卫所辖海域和海洋主张，也就给执法力量和渔船留出了更多发挥的空间。正规军力的短缺是世界范围内的普遍现象，大多数沿海国家拥有的海军战舰都不足以巡逻和控制其管辖水域，这一现象在东南亚地区尤为显著。“东南亚国家对协调有限的国防安全资源习以为常”，【3】相较于高昂的海军军资，增派执法力量和海上民兵是一种更便宜高效履行和平时期职责的方式。以此为背景，东南亚的海岸警卫队和执法力量在近十余年得到了迅速发展。

此外，以渔船为依托的海上民兵也在大发展中。越南大力推行“全民国防”战略，并致力于将所有南海渔船纳入国防部门的指导之下，高度重视甚至优先考虑使用海上民兵力量处理海洋问题。最保守的估计，越南约8000艘渔船和1.22%的海上劳动力属于海上民兵力量。【4】与其他国家的海上民兵不同，越南的民兵装备有机枪和大炮。【5】 每年，成千上万艘越南渔船侵入中国、马来西亚、印度尼西亚和柬埔寨的无可争议水域。尽管许多被认为是生计渔船，但其中也存在大量的民兵渔船。在与中国、马来西亚和印度尼西亚执法力量的多次对峙中，越南渔民都表现异常，会使用自制炸弹和燃烧弹袭击他们遇到的外国执法人员。东南亚其他国家的海上民兵尽管在组织性和实力方面远不如越南，但发展潜力巨大。

2020年10月中旬，菲律宾海军时任司令约瑟夫·巴科多中将表示，菲律宾海军将组建一支约240人的海上民兵力量，以协助菲律宾武装部队在南沙群岛和黄岩岛附近海域执行任务。2023年以来，菲律宾有针对性地在黄岩岛附近部署了大量的渔船，并以补给或维护秩序为由，派遣公务船进行渗透和侵闯。印度尼西亚总统、时任国防部长普拉博沃·苏比安托早在2019年底就提议在南海推行“全民国防安全体系”，并组织渔民等非军事力量支持海军行动，应对国家安全威胁、维护主权安全。2021年12月，印度尼西亚海事安全局（Bakamla）透露，国家将向渔民提供参与该机构和海军巡逻的培训及报酬。【6】

美国也越来越重视非军事力量在大国竞争中的角色和作用。从2019年开始，美国每年都以对抗中国“灰色地带”竞争的名义派遣海岸警卫队舰艇在南海执行任务。尽管受制于资源投入等问题，美国在南海的行动相对受限，但美国海岸警卫队多年来与越南、菲律宾、马来西亚和印度尼西亚等南海沿岸国家保持着密切联系，通过提供装备、培训和组织联合演习的方式来维持其在南海的影响力。【7】公开资料显示，至少从2020年开始，美国私营防务公司的侦察机频繁出现在了中国近海，反映出美国实施“灰色地带”竞争的工具箱正迅速扩充，并将通过军队、海岸警卫队和私营安全机构的合作来加强其在亚太地区的存在感。【8】

叙事竞争及认知战

从概念上来看，叙事是在特定情境下，行为体为实现特定目标有选择地编织情节，塑造角色之间关系而建构故事的过程。【9】与之密切相关的概念是认知领域作战（Cognitive Domain Warfare），简称认知作战 （Cognitive warfare）、“认知战”、认知域作战，亦可称为影响力作战（Influence operation），是一种结合多元领域技术企图制造冲突的手段，目标是影响个人、团体或国家对某一问题、事件或局势的思考方式。【10】学界对“认知作战”（Cognitive warfare）的定义，目前尚未完全获取共识。哈佛大学贝尔佛中心的Oliver Backes与Andrew Swab（2019）将认知作战定义为“一种旨在改变目标人群的思维方式的战略，并借此改变其行为方式”。【11】认知战可以理解为叙事竞争的高级阶段，而叙事竞争也是认知战的一种重要手段。

海上行为规则的空白或模糊给相关方提供了叙事竞争和认知战的巨大空间。如基于规则的国际秩序，尽管规则通常被解释为各国都认可或同意的国际法、地区安全机制、贸易协定、移民协议或者文化安排，但是对于要基于什么样的规则，不同国家有不同看法。【12】而以《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）为核心的海洋法更是充满了模糊和争论，相关各方基于自身利益的条款解读非常普遍。

在2023年以来菲律宾在南海针对中国的“灰色地带”行动中，叙事竞争是重中之重。在维持斗而不破的情况下，菲律宾加强外交、舆论和法律等方面的动作，试图通过曝光中国维权行动和在国际上“卖惨”，渲染“中国海上胁迫”，并积极在国际上争取外交及舆论支持，损害中国的国际形象和威望，对中国施加压力。此举被称为“自信透明”（assertive transparency）策略，以服务其Naming and Shaming战略。【13】 菲美高度重视媒体舆论炒作，每次仁爱礁补给，事前搞吹风，事中频频更新动态，事后发布会各种文本、视频和音频资料全面轰炸。除菲律宾海警及海军拍摄的素材外，美军侦察机也提供了大量空中获取的音视频资料。菲律宾海警还不定期公布中国各类力量在其所谓“西菲律宾海”的态势信息，以吸引国际眼球，并试图动摇中方在整个区域存在及活动的“国际合法性”。这场“信息战”运动的目的是保持对公众的无情压力，“促使中国的活动更加透明并使其行动符合区域规范。”【14】

凭借在技术、传媒和话语权等方面的先天优势地位，美国一直在国际社会的南海叙事中扮演主导性角色。自奥巴马政府以来，美国官方机构、智库和媒体持续在国际上炒作渲染“中国要控制南海”、“中国不遵守国际法”、“中国在改变基于规则的国际秩序”和“中国胁迫海上邻国”等叙事，披露片面的甚至是扭曲的信息，从而对中国的海上维权政策及行动全面污名化。近年来，美国这方面的手段和策略更是发展到指名道姓和声嘶力竭的地步。如，2023年1月5日，在美国海军研究办公室（Office of Naval Research）的直接资助下，斯坦福大学的戈尔迪乌姆之结（Gordian knot）国家安全研究创新中心推出“妙手”（Myoushu）项目。在其官网上，该项目明确强调自己是中美博弈棋盘上的“妙手”落子，以破解中国的“灰色地带”战略，并在南海掀起舆情。【15】该项目每天散布一些真真假假的态势信息，专注于跟踪中国的海上活动信息，制造各种谣言，刻意炒作“中国海上威胁及扩张”。

新型外交联盟及施压

2009年以来，域内声索国和美国积极推动南海问题国际化，在地区乃至全世界寻找谴责和对抗中国的支持者，域内外越来越多的国家围绕南海重大问题进行表态，针对中国的外交联合阵线日益明显。传统外交联盟或军事联盟的目的无非是壮大己方的力量或声势，从而迫使对方妥协。而当前在南海针对中国的外交联盟主要是以协调一致的外交表态为重点，支持其他域内国家、谴责中国，从而增加中国海上维权的外交和形象成本，但这些表态和外交行动多数情况下都是无力的，不可能直接阻止中国的行动。这些联合或协调行动的目标是渐进的不确定的，影响方式也是模糊或潜移默化的。这就是美国不少智库津津乐道的“成本强加”战略。【16】

2016年7月12日，“南海仲裁案”仲裁结果出台后，越南、马来西亚、菲律宾和印度尼西亚开始调整各自政策，漠视中国大量正当海洋权益，基本上否定与中国在南海中南部存在任何划界争议。在具体海上事件或摩擦中，寻求国际广泛的外交支持一直是菲越等南海声索国的惯常套路。2023年以来，菲美在全世界寻求“支持者”，包括澳大利亚、日本、印度，以及英、法等欧洲国家，以扩大在南海反对中国的“国际统一阵线”。这类外交联盟也开始外溢或扩散至军事合作领域，如菲美正在策划美菲日、美菲澳和美日澳菲等小多边安全联盟，以求给中国施加更大的战略压力。菲律宾对外军事互动显著增强，正在推动美国以外的日澳等更多国家的军事力量在菲律宾进行轮驻、演习、训练及联合行动，包括在南海敏感岛礁海域以外进行的联合巡逻等，以壮其声势。但除了美国之外，大多数域外国家在该地区的军事活动及存在都是出于外交目的，包括展现军事存在、进行军事外交和配合美国以行动的方式向中国施压，军事价值和意义有限。即便未来可能成型的美日菲和美澳菲等多边军事同盟，其重点也在战略和外交层面，与传统的军事同盟有很大不同。就军事行动而言，美军在西太平洋的部署、活动以及战斗力提升仍将极大依赖日本、澳大利亚和韩国等传统的双边盟国。而这些新型的小多边或多边机制，更大程度是服务于“灰色地带”竞争。

滥用国际法及司法仲裁程序

近年来，国际司法或仲裁机构出于维系存在感和权威的考虑，大肆“扩权”，而菲律宾和美国则借机滥用仲裁程序，试图通过片面或扭曲解读《公约》部分条款，甚至夸大解读“南海仲裁案”裁决结果，以削弱中国南海主张的法理基础。同时利用社会大众与专业人士之间关系海洋法的“信息差”，制造中国“一味违反国际法和《公约》”的印象。国际司法或仲裁机制缓解国际争议的前提是相关方的合意或认可，这也是主权国家体系得已维系的基本原则。不顾其他争端方的合意与否，强行进行单方面仲裁，不仅不利于争议的解决，反而会扩大争端。

2013年1月22日，菲律宾就中菲有关南海“海洋管辖权”的争端提起强制仲裁，将明显的岛礁主权和海域划界争议包装成《公约》的解释和适用问题。当2016年“南海仲裁案”仲裁庭做出荒诞不经的裁决之后，菲律宾进一步扭曲了裁决结果，宣称在“西菲律宾海”与中国已不存在任何争议，多次发照会，要求中国全面撤出“西菲律宾海”。而即便是“南海仲裁案”裁决结果，也从来没有澄清中菲间的任何争议。显然，裁决不过是菲律宾的政治外交工具。事实上，仲裁结束后，菲律宾就立即暴露出其本来面目，不满足对于仁爱礁只作为菲律宾专属经济区和大陆架的一部分，还要主张裁决宣布不能主张的领土主权。【17】

2023年以来，菲律宾频频放话，要就南海所谓“中国渔船破坏环境”和“黄岩岛骚扰菲律宾渔民捕鱼”再次提请国际仲裁。与此前提起的“南海仲裁案”不同，这些宣称要发起的仲裁或司法程序不太可能涉及中国在南海的主权和管辖权，法律方面的价值有限，菲方对此心知肚明，但其更在乎的是借炒作仲裁而带来的外交和舆论效果。对于菲律宾等国而言，法律和是非本身并不重要，是否真的发起仲裁也不确定，借机炒作和造势才是“实”。【18】

（胡波，“南海战略态势感知计划”主任）

参考文献