《中国经济周刊》 记者 宋杰 | 上海报道
城市是现代化的重要载体，也是人民群众美好生活的重要空间，因此，有序推进城市更新，屡屡出现在中央的重要部署中。
“十四五”规划和2035年远景目标纲要中明确提出：“加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。”
党的二十大报告提出：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”
党的二十届三中全会进一步明确提出：“建立可持续的城市更新模式和政策法规，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，深化城市安全韧性提升行动。”
来自住房和城乡建设部的数据显示，目前，全国已实施城市更新项目超6.6万个，累计完成投资2.6万亿元，城市更新行动实施带来的综合性成效逐步显现。
从浙江、重庆、上海的“完整社区建设”到北京、辽宁的“城镇老旧小区改造”；从江西、陕西、上海的“城市功能完善”到广东、安徽、福建的“城市基础设施更新”……近期，《中国经济周刊》记者奔赴多地调研城市更新典型案例，看各地是如何因地制宜打造宜居、韧性、智慧的美好新城市。
上海临汾路380弄社区 《中国经济周刊》记者 宋杰I摄
上海杨浦滨江公共空间无障碍环境建设项目 《中国经济周刊》记者 宋杰I摄
“典型案例”在做什么
今年1月，住房和城乡建设部办公厅公布城市更新典型案例（第一批），其中包括8类28个典型案例以及典型案例的经验做法。5月底，财政部网站发布2024年城市更新行动评审结果公示，首批支持15个城市实施城市更新行动。
住房和城乡建设部印发的第一批城市更新典型案例中，上海共有4个项目入选，其中，临汾路380弄社区更新项目作为“完整社区建设案例”入选。
什么是完整社区？住房和城乡建设部2021年发布的《完整居住社区建设指南》是这样定义的：在居民适宜步行范围内有完善的基本公共服务设施、健全的便民商业服务设施、完备的市政配套基础设施、充足的公共活动空间、全覆盖的物业管理和健全的社区管理机制，且居民归属感、认同感较强的居住社区。
《中国经济周刊》记者近期在临汾路380弄星城花苑看到，虽然还没到午餐饭点，已经有很多阿姨爷叔在食堂内坐着等餐，“葱油花卷1.2元、绿叶菜2.8元、四喜烤麸5.5元、宫保鸡丁8.5元……”社区食堂明码标价；在该小区进门左侧的数字小屋不打烊服务区内，有智能药柜、一网通办、自助打印等服务；在小区中心位置的临居里社区服务中心还为居民提供公益剪发、磨剪刀、数码维修、家政清洗、衣服缝补等服务……
临汾路街道社区管理办主任王洪良向《中国经济周刊》记者介绍说，24小时不打烊的“数字小屋”由废弃的垃圾房改造而成，引入智能化设施设备，让居民在家门口就能享受到便利的服务。街道还依托“民情日志”数据系统，帮助基层干部及时掌握小区的问题和居民的需求，精准精细地为居民提供服务。
记者注意到，该小区的楼面外近半成都加设了电梯。临汾路380弄居民区党总支书记俞烨说：“我们街道老龄人口占比超过40%，而居住在三楼以上的‘悬空老人’占比达到13.4%，加梯初期，居民对筹集的资金安全有担忧，街道就协调银行，推出开设联名账户的业务，打消居民的顾虑；有个别一楼业主加梯意愿有反复，我们也是多次上门做工作，终于使一楼居民理解了楼上居民的迫切需求，施工得以顺利进行。”
上海入选的其他3个项目包括：杨浦滨江公共空间无障碍环境建设项目作为“城市功能完善案例”入选，上海市网格化管理信息系统“一网统管”建设项目、上海市静安区固体废弃物流转中心更新项目作为“城市基础设施更新改造案例”入选。
在调研杨浦滨江公共空间无障碍环境建设项目时，记者发现了这里种种贴心的细节——新铺设的无障碍通道方便特殊群体轮椅通行，19个语音导览发射器遍布示范段，为视觉障碍者提供详尽指引。手语实时沟通设备让听障者与服务中心无障碍交流，双向视频通话，手语或文字沟通自如。户外服务大屏则提供一键求助、咨询、电子地图等服务，特殊人群需求一网打尽。小程序导览系统线上线下融合，形成全面支持体系，助力特殊群体迈入数字服务新时代。
杨浦区残联相关负责人告诉《中国经济周刊》记者，在滨江地标建筑“绿之丘”北侧已经建成了“杨浦滨江阳光综合服务中心”，同步打造杨浦滨江阳光康健驿站，打造社区残疾人10～15分钟运动健康生活圈。
兼顾民生福祉与经济效益
《中国经济周刊》记者梳理第一批城市更新典型案例经验做法后发现，众多项目在紧紧围绕关注民生的同时，还积极探索市场参与机制，走兼顾民生福祉与经济效益的双赢之路，为城市的可持续发展提供了生动范例。
北京市中国建筑科学研究院建筑光伏零碳改造项目，采用的是自发自用、余电上网模式，光伏发电与建筑用电基本同频、同步，光伏消纳比例高，多余发电供给园区，实测每年可节约电费22万元，投资回收期6.5年，经济收益良好。
海南省琼海市博鳌零碳示范区项目，打通零碳示范区建设的技术环节和运营环节，通过公开招选方式积极引入社会资本，社会投资占比达76%，探索出市场投资与经营回报相联动的实施模式。
重庆市红育坡片区老旧小区改造项目，由国有企业和社会资本共同成立项目公司，项目公司出资2000万元，争取银行贷款7400万元、区级财政资金400万元，通过挖掘片区、社区、小区的闲置资源、资产再利用，以及停车、农贸、商超、广告、保洁等资源“造血点”，实现可持续运营、盈利还款。
广东省深圳市元芬新村城中村有机更新项目，引入社会资本开展长期趸租。在政府主导综合整治工程基础上，由民营企业与元芬社区股份公司开展战略合作，通过对元芬新村整村统租改造的方式，积极参与整体规划，投入资金进行楼栋安全改造、整村风貌提升、公共广场等便民设施改造，并持续提供专业物业管理与运营服务。
位于嘉陵江岸悬崖之上的重庆市戴家巷老街区更新改造项目，带动街区居民自发开展底商及二层以上房屋改造，积极推进加装电梯、房屋装修，改造后引入各具特色的小店，临街底商租金提高8到10倍，居民收入大幅增加。
全国高速公路服务区旧址成功转型范例——江西省南昌市雷公坳文化体育产业园项目，在保护中实现盘活利用。在产权关系不变、用地性质不变、建筑结构不变的基础上，省属国有平台公司成功引入上海某集团，总投资约3亿元，对原服务区统一规划、连片改造，实现了闲置土地盘活利用、历史建筑焕发活力、环境品质有效提升。
陕西省西安市建国门老菜场市井文化创意街区项目，由社会资本投入3000万元升级改造并运营，根据周边居民、城市青年和外来游客的需求，积极引进特色餐饮、创意办公、文创零售等多元业态，打造兼具市井生活、时尚与艺术气息的西安文化新地标。
安徽省合肥市园博园项目将原有的航站楼改造为城市建设馆，打造绿色共享的城市公园，坚持“业态先行、运营前置”，引入运动、文创、体验、游购、科普、康养等各类绿色休闲产业，同步推进项目建设，实现“开园即开业”。
江苏省南京市老城南小西湖片区保护更新项目，利用南京市新城反哺老城资金政策。南京市将新城建设和老城更新进行资金统筹平衡，每年南部新城开发收益反哺秦淮区20亿元用于小西湖等一批居住类、历史文化保护类城市更新项目。
上海杨浦滨江公共空间无障碍环境建设项目 《中国经济周刊》记者 宋杰I摄
城市更新背后的经济账
根据住房和城乡建设部7月披露的数据，全国已实施城市更新项目超过6.6万个，累计完成投资2.6万亿元。6.6万个已经实施的城市更新项目中，围绕既有建筑改造利用，目前已改造78亿平方米建筑。全国已实施完整社区建设项目2900多个，更新改造老厂区、老商业街区等2600多个，建设和改造医疗、体育、教育、文化设施近1.5万个。
2024年，全国计划新开工改造城镇老旧小区5.4万个。今年前5个月，全国新开工改造城镇老旧小区2.26万个。分地区看，江苏、山东、河北、辽宁、浙江、上海、湖北、重庆等8个地区开工率超过50%。
中指研究院发布的报告显示，城市更新项目投资结构比重持续增加，部分地区城建项目中城市更新项目占比进一步提升。例如，沈阳2022年城建项目中城市更新项目占比51%、2023年占比达69%，形成央企、国企、民企多方投资的新局面。重庆2023年1—11月全市累计完成投资4427.9亿元，其中城市更新提升领域完成投资2670亿元，同比增长19.5%。广州2023年全市城市更新年度固定资产投资目标将达2000亿元，同比增长超过60%。郑州2023年11月发布城市更新项目库，共计144个城市更新项目，总投资6987.21亿元。天津2023年1—8月实现投资85亿元，是2022年全年城市更新投资额的2.3倍。
“来自住房和城乡建设部数据显示，截至去年11月，全国各地城中村改造入库项目406个，预计总投资1.8万亿元。从总体投资规模来看，预计未来3年22城（7个超大城市以及15个特大城市）城中村改造直接投资每年或维持在万亿水平。”中指研究院研究总监吴建钦对《中国经济周刊》记者说。
世邦魏理仕战略顾问部中国区负责人陈学海对《中国经济周刊》记者分析道，综合各地城市更新实施办法，城市更新的资金来源主要包括各级财政安排的城市更新资金、金融机构融资资金、参与城市更新的项目实施主体投入的资金、土地使用权人和房屋所有权人的自筹资金、其他符合规定的资金，结合这五个方面，资金模式分为三类：项目收益自平衡模式、政府投资模式、成立项目公司引入社会资本参与。
“这其中，金融资本参与城市更新主要有4种途径：银行贷款、专项债权、专项信托以及城市更新基金。”陈学海说，“比如上海在2021年成立的800亿元城市更新基金，定向用于投资旧区改造和城市更新项目，在促进产业升级与城市发展、提供筹措资本金的新思路等方面都发挥了重要作用。”
记者注意到，政策层面对城市更新给予了资金支持，中央财政按区域对示范城市给予定额补助。根据今年4月财政部办公厅、住房和城乡建设部办公厅发布的《关于开展城市更新示范工作的通知》显示，东部地区每个城市补助总额不超过8亿元，中部地区每个城市补助总额不超过10亿元，西部地区每个城市补助总额不超过12亿元，直辖市每个城市补助总额不超过12亿元。资金根据工作推进情况分年拨付到位。
近期，城市更新再次被“划重点”。
在国务院新闻办公室10月8日举行的新闻发布会上，国家发展改革委副主任刘苏社表示，要加强城市更新的重点建设，下一步将继续统筹用好各类资金，加快推动符合条件的项目开工建设，充分释放我国新型城镇化的巨大潜力，形成新的经济增长点。
刘苏社说，2023—2024年，国家发展改革委安排中央预算内投资、增发国债资金和超长期特别国债资金共超过4700亿元，重点支持城市燃气、排水等地下管网改造和城镇老旧小区改造等城市更新项目。今后几年，城市更新仍是政府投资的支持重点，2025年也将继续加大力度。在两个1000亿元项目清单和投资计划当中，城市更新占有一定的比例，重点支持在建工程和今年四季度可以开工的项目，推动解决燃气管网老化、城市内涝、供水管网漏损等突出问题。此外，还将积极探索创新融资的模式，大力度吸引民间资本的广泛参与。