译者按 · 2024.10.28
近年来,中美两个大国在东南亚地区的博弈日趋激烈。美国试图通过加强与东盟国家的战略伙伴关系，来平衡和遏制中国在该地区日益增长的影响力。然而，这种将东盟视为战略棋盘的做法，恰恰忽视了东盟国家自身的利益诉求和战略自主性。
正如文章所指出的，东盟国家在地缘政治中一直奉行不结盟和全方位外交的传统。一方面,东盟欢迎来自美国在经济和安全领域的合作，以平衡中国的影响；但另一方面，东盟国家也对美国感到不安——因为美国将其视为遏制中国的工具，进而损害其战略自主性。当前的民意调查显示，若被迫在中美之间选边站，更多东南亚精英倾向于选择中国。这警示美国不应将与东盟的关系简单化约为对华竞争的一环。
鉴于地缘邻近和深厚的经济文化纽带，中国始终将是东盟事务不可或缺的参与者，美国单方面遏制中国注定徒劳无益。恰当的做法是尊重东盟的自主性，满足其经济增长、能力建设、粮食安全、网络安保等现实利益，而非将其裹挟进中美竞争的漩涡。美国应摒弃冷战思维和意识形态偏见，以平等伙伴的姿态深化与东盟的互利合作。
无论是中国还是美国，都应尊重东盟的中心地位和战略自主，而非将其视为地缘博弈的筹码。只有东盟国家的核心利益得到保障，地区和平稳定的大局才能维系。
近年来，美国一直在寻求深化与东南亚的关系，“美国-东盟全面战略伙伴关系”的签署就是一个例证。然而，这是在东南亚各国与美国的矛盾日益加深的背景下发生的。新加坡智库尤索夫伊萨东南亚研究院（ISEAS-Yusof Ishak Institute）2024年的一项调查显示，在与美国发生冲突时，如果别无选择，该地区的政治精英阶层可能会首次以微弱优势站在中国一边。美国是否应该对此担忧？
对于“如果东盟被迫在中美之间选边站，应选择与谁结盟？”的调查结果（图源：The State of Southeast Asia 2024 Survey Report）
美国在东南亚寻求什么？
美国与东南亚建立更紧密关系方面的优势在于，东南亚国家正在寻找合作伙伴，特别是在安全和经济领域。菲律宾加强了与其盟友美国的防务联系，扩大了美国军事基地。印尼继续“自豪”地共同主办一年一度的大规模多国军演“加鲁达之盾”（Exercise Garuda Shield），印尼军方更是强烈倾向于与美国合作并购买其硬件。最近，新加坡也深化了与美国在人工智能和自主系统国防领域的合作。柬埔寨曾被认为是中国的“客户国”（client state），但有迹象表明它准备加强与美国的防务关系，特别是想要获取美国专业军事教育项目的机会，这些军事教育项目在柬埔寨享有很高的声誉。
在支持东南亚伙伴的经济目标方面，美国也在推动一扇已经“敞开”的大门。同一份引发对结盟担忧的调查表明，东南亚精英将“失业和经济衰退”以及“日益扩大的社会经济差距和不断上升的收入不平等”视为他们国家2024年面临的最大挑战。因此，东南亚地区需要合作伙伴。在越南，尽管被美国拒绝了市场经济地位的申请（译者注：美国商务部于2024年8月2日宣布，继续将越南归类为“Non-market Economy”,即非市场经济地位)，但作为去年签署的全面战略伙伴关系的一部分，来自美国的更大贸易和投资受到欢迎，特别是在基础设施、医疗保健和小企业部门的私营部门项目融资方面。作为东南亚第二大经济体，泰国同样热衷于与美国加强经济合作，特别是在支持其汽车工业和投资发电设施方面。与此同时，美国公司在马来西亚创造了大约30万个就业机会，并提供奖学金，帮助其从以制造业为主的经济体转型为基于高附加值的经济体。
自2002年以来，美国因越南在贸易、定价和货币方面的国家干预，将其归类为“非市场经济地位”，这一地位与中国和俄罗斯相同（图源：ETG）
美国战略坚持将东南亚描绘为战场，并通过美中竞争的视角来看待其在该地区的参与。中国——亚洲面积最大的国家——由于深厚的历史、社会文化和经济联系，以及其规模和邻近性，这决定了中国将始终在其南方伙伴的命运中扮演重要角色。因此，以零和心态寻求竞争是无益的。事实上，所有东南亚国家都将寻求与美国的合作作为平衡中国的手段，但它们也与其他伙伴，包括印度和日本这样做。东盟地区不仅担心来自中国的胁迫，也担心来自美国的胁迫。根据一位东南亚分析师的说法，地区领导人担心的是“当现实政治考量介入时，美国实际政策和实践的不一致性”，并被迫“以华盛顿目前所做的相同的、包罗万象的方式”来定义中国威胁。
然而，美国似乎寻求的不仅仅是与东南亚伙伴稳定的经济和安全关系。美国既坚持在该地区推广其存在作为对抗中国影响力的平衡力量，更寻求作为领导者的政治合法性，希望被尊重为一个区域大国，并使其人权和治理模式被区域伙伴所接受。
美国所面临的挑战在于，它仍然在以工具性的方式接近东南亚。关于“伙伴关系”和“东盟中心性”的言辞并不总是体现在以尊严对待“小伙伴”上。“赢得东南亚”的修辞将该地区降格为一个“战利品”，而不是拥有自己合法利益和自主权的主权国家。作为新兴大国，印尼在印太地区的领导力和所谓的影响力有时也会备受赞誉，但即便如此，印尼所收到的对待背后传递的态度依旧矛盾。美国在“表面功夫”上所花费的时间也很重要。美国副总统哈里斯去年短暂访问了雅加达，而美国总统拜登只有在2022年G20峰会期间才踏足了这个东南亚最大的国家。同样，美国总统只在柬埔寨担任东盟轮值主席国期间进行了国事访问，而美国国防部长奥斯汀在今年的香格里拉对话后被派往金边，表面上是为了修复恶化的双边关系。
2024年6月24日，奥斯汀与柬埔寨首相洪玛奈会见。这是继2022年11月前往柬埔寨参加在暹粒举行的第九届东盟国防部长扩大会议（ADMM-Plus）之后，奥斯汀第二次以国防部长的身份访问柬埔寨（图源：Gatty Images）
一些东盟成员国也对美国的“双标”感到不满。当邻国越南对互联网媒体的限制视而不见时，柬埔寨的精英们却反感有人对他们进行民主自由的说教。奥斯汀6月份访问金边的五角大楼报告中有意省略了人权议题，可能是为了绕开这一敏感问题。尽管根据每个双边伙伴的不同情况采取不同对待是合理的，但在东南亚地区，这种不一致的做法往往被以怀疑的态度接受，而非增强美国作为民主捍卫者的形象。如果美国放弃这种策略，它完全有可能在不被视为虚伪的情况下支持自由和公正的选举。
美国在越南、柬埔寨、老挝和印度尼西亚等东南亚国家的军事力量和干涉行为的长期记忆，仍然是一个敏感话题。这种后殖民时代的怨恨情绪，在穆斯林占多数的印度尼西亚、马来西亚和文莱等国家，对美国在以色列大规模杀害巴勒斯坦平民的不作为感到了不满，这种情绪激发了与那些在军事力量面前显得无助的人们的共鸣。虽然当前东南亚精英们在与美国的关系上采用了务实的实用主义，但人们不禁要问，这段历史将如何在该地区年轻一代——无论他们是穆斯林还是非穆斯林——心中塑造美国的形象，并且这种“塑造”可能会在未来几十年内逐渐显现其深远影响。
以色列在加沙的报复性袭击造成妇女和儿童死亡，不断增加的死亡人数似乎与以色列军队宣布的试图避免平民伤亡的政策相矛盾（图源：纽约时报）
对于新白宫班底意味着什么？
如前所述，东盟领导人是务实的，作为全方位外交和战略政策姿态的一部分，他们依然乐于追求与美国和其他伙伴合作的机会。新上任的美国总统将发现，在新领导人的掌舵下，该地区正朝着几个方向发展。菲律宾将更积极地应对中国在南海的行动，而现任马来西亚总理安瓦尔·易卜拉欣领导下的马来西亚和洪森领导下的柬埔寨似乎正更了乐意靠近中国。在普拉博沃领导下的印尼可能会采取更为强硬的外交政策，特别是针对西方。越南和新加坡也都经历了各自国家领导层的更迭，但预计外交政策仍将保持稳定，对所有主要大国和伙伴之间进行对冲和权衡。
其实这是东盟成员国的典型行为，因此，即使某些国家与中国建立了更紧密的关系，美国也不应该认为自己已经“输”了。中国在一些领域具有比较优势，特别是在通信网络和基础设施投资方面。对美国来说，最好的方法是继续投资于已经享有强有力合作的领域，或者能够满足东南亚国家利益的领域。
这些利益中最重要的是经济增长。尽管印太经济框架（IPEF）代表了美国改善该地区多边参与的共同努力，但也只为东南亚伙伴提供了有限的市场准入和关税减免。在一位东南亚分析师看来，“这使得美国不太可能在该地区进行有意义的经济参与”。通过解决该地区对自由贸易的一些担忧，并为非IPEF成员国的柬埔寨、缅甸和老挝提供机会，美国可以采取具体措施支持东南亚的可持续经济增长，并试图减少这些国家对中国的依赖。
在安全领域，美国仍然是涉及高端战争军事演习的首选合作伙伴。考虑到气候变化驱动的情景，如人道主义援助、灾难救援以及人道主义疏散等，军事活动对东南亚国家来说也至关重要。
图为美印尼在2016年的联合军事训练演习。2024年8月26日，印尼和美国进行了为期两周的年度联合军事训练演习，涉及4500多名人员（图源：雅加达报）
对于一些东南亚伙伴来说，另一个优先领域是网络安全和监管环境。除了最近导致全球运输、银行和医疗系统瘫痪的CrowdStrike攻击外，2024年印尼发生的大规模勒索软件攻击针对了282个政府部委和机构，并暴露了关键系统的漏洞。虽然美国与印尼的全面战略伙伴关系中已经包含了加强网络安全合作的内容，但最近的事件强调了美国及其合作伙伴迫切需要支持东南亚提升网络韧性，并增强公众对网络服务的信任。
在确保东南亚日益增长的人口，尤其是儿童获得充足营养方面，美国有机会加强与东盟对话伙伴的积极合作。美国可以与东南亚国家及其国际伙伴携手，利用现有的研发基础设施，特别是在抗虫作物和营养强化谷物等领域，共同制定长期的粮食安全战略。食品生产大国如澳大利亚已针对与东南亚国家的经济互动和贸易提升制定了精准战略，这为美国提供了协同合作的机会。
美国上一次对老挝的国事访问发生在2016年，当时奥巴马总统访问并出席了万象的东盟峰会。截至2024年，美国已有8年未对老挝进行正式的国事访问（图源：日本时报）
东南亚国家普遍忧虑中美关系的紧张可能导致他们被迫选边站队。随着关于胜负的讨论愈演愈烈，东南亚国家越来越担心，如果他们的政府被认为偏向中国或美国，他们的国家可能会成为任一大国的目标。
大选之后，对东南亚最有利的局面是美国总统不仅将与中国竞争，而且真正致力于与该地区建立更深层的关系。竞争固然存在，但绝不应被视为一场零和游戏。无论美国如何定位其对东南亚的策略，东盟的利益都必须得到保障并实现双赢。
本文作者
Natalie Sambhi：亚洲政策研究中心外交政策非驻地研究员。
本期译者
覃筱靖：香港中文大学（深圳）全球研究博士生。
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*本文原载于布鲁金斯学会（Brookings），原题为Why ASEAN should not be a US-China battleground，囿于篇幅，有所删减，供读者参考。
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校对 | 周宇笛
排版 | 许梓烽
初审 | 覃筱靖
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