《中华人民共和国政府采购法》第五十二条明确规定，“供应商认为采购文件、采购过程和中标（成交）结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”可以说，质疑作为一种救济手段，有利于供应商维护自身合法权益，推动解决采购过程中的违法违规行为。军队采购进入新时期以来，供应商维权意识进一步增强。然而，有些恶意质疑不仅会耗费采购单位和代理机构的大量时间和精力，而且会严重影响采购工作的顺利开展。因此，如何预防和治理军队采购供应商恶意质疑，尤为必要。
如何判定恶意质疑
在政府采购现行法规体系中，只有恶意投诉的相关规定，并无恶意质疑的说法。实际上，恶意质疑是行业俗语，并非严格的法律概念。实践中，这通常是对个别供应商为获取不正当利益或者实现其他非法目的，以捏造事实、提供虚假材料、非法手段取得证明材料等方式，向采购人或者采购代理机构提起质疑的俗称。对于如何判定恶意质疑，目前并没有明确的原则和标准，通常采用以下方法定性。
一是根据质疑的内容和证据进行判定。客观上，如果在质疑过程中出现“捏造事实、提供虚假材料、以非法手段取得证明材料”情形之一者，或者质疑的内容虚假、质疑者所提供的证据与实际情况严重不符、冒充他人名义就一个问题反复质疑、多次更正或补充质疑材料、对质疑内容以偏概全地理解、质疑的内容没有使其利益受到损害等，则很可能存在恶意质疑的嫌疑。
二是根据质疑的对象和动机进行判定。如果质疑人不是潜在供应商，质疑对象也不是实际竞争对手，质疑的范围并不是采购文件、采购过程、中标（成交）结果，或者其质疑的内容并不影响投标人的合法权益、质疑时没有提供实质性证明材料、以质疑为手段获取不正当利益或实现其他非法目的，以及质疑人存在前期恶意攻击或其他不正当行为，则该质疑可能属于恶意质疑。
三是根据质疑的程序和手段进行判定。如果质疑人未经正常质疑程序和采购业务渠道，直接举报到上级采购管理部门或纪检监察部门，或者质疑的内容和对象与采购项目无关、故意网上发贴散布虚假信息、利用影响较大的媒体制造负面舆论、有意诋毁代理机构或中标供应商声誉等，则很可能也属于恶意质疑。
恶意质疑的主要表现
如果正常的质疑无法得到妥善解决，供应商往往会选择提起投诉或恶意质疑。恶意质疑主要集中在以下三个阶段：针对采购文件的质疑，如认为资格条件、评审因素或采购需求参数设置不合理，以其他不合理条件限制或者排斥潜在供应商等；针对采购过程的质疑，对评审公平性和公正性提出质疑；针对中标（成交）结果的质疑，如认为不满足产品参数要求等。
一是不做实证调查“逢采必疑”。目前，质疑成了很多供应商的“家常便饭”，其数量呈现节节攀升的趋势。随着军队全流程电子化采购的全面推行，在免费获取电子采购文件的政策要求下，供应商依法获取采购文件的门槛变得较低。部分供应商在下载采购文件后并无实际参与投标的意向，但认为自己只要获取了采购文件就具有对采购文件提出质疑的资格。同时，这些供应商不管自己是否具备履行相关项目所必需的资质和专业技术能力，一旦过程中稍有不满，不做调查就按惯性思维“逢采必疑”。
二是竞标失利引用不实资料质疑。部分供应商在竞标失利后，不正视自身问题，而是盯着对手的利润，抱着“有枣没枣都要打三杆”的心态，将子虚乌有、随意捏造、妄加揣测的结论随意质疑。待结果公告发布后，他们便立即提出诸如“从中标金额看明显存在串标现象”“中标人不满足采购技术参数”以及其他不痛不痒的问题，但又无法提供任何事实依据或证明材料，甚至明显抱有利用质疑等救济手段破坏正常采购秩序的现象。
三是提供证据支撑“自杀式”质疑。一些已中标供应商因前期投标失误而不能顺利完成中标任务，于是为掩盖自身失误便提供真实的证据材料，质疑自己的投标文件不符合招标文件实质性要求，不应通过符合性审查。也有一些供应商在明知中标无望的情况下，对自己的投标文件或代理产品存在的非实质性问题提出质疑，致使项目通过符合性审查的供应商不足3家。
四是以非法手段取得证明材料进行质疑。非法手段取得证明材料，是指采取欺骗、强迫、威胁、利诱等手段取得相关所需的证明材料。实践中，通常以质疑人提交的材料是其依法不应获得，且质疑人无法证明其取得该材料的方式合法作为认定标准。比如，质疑人提交评审录音证明采购单位代表在评审现场发表倾向性言论，或者采取偷拍方式获取竞争对手的投标（报价）文件等，就属于以非法手段取得证明材料进行质疑。
五是不经正规程序“无证”质疑。在军队采购实践中，常常听到代理机构诉苦，被某供应商纠缠，即该供应商就采购项目的同一纠纷事项通过多种渠道反复表达诉求。比如，质疑、投诉、实名或匿名信件举报、网上举报、巡视信箱乃至行政复议、诉讼等，能用的手段全都用齐，但该提供的证据却一点也没见增多，有的甚至是完全没有证据。
恶意质疑的主要原因
随着军队采购规模的不断扩大和正规化建设的不断加强，军队采购市场逐渐成为一些供应商争夺的“大蛋糕”。对一些专业性较强的小众行业来说，潜在供应商数量本来就不多，能经常参加军队采购项目的就更少。部分供应商本身在经营过程中相互就有矛盾，加上在采购项目招投标竞争中加深了积怨，便通过质疑、投诉进行明争暗斗，期望以此排挤对手。有的甚至通过找各种错漏，试图让采购监管机构给竞争对手处以行政处罚，从而击垮对方。
一是采购需求不合规。采购需求是采购活动的源头，包括采什么、为何采、采多少、何时采、怎样采等。可以说，采购需求既是专家评审、合同签订和履约的重要依据，也是质疑的焦点。有些采购单位对所采购物资或服务的专业缺乏了解，于是委托给个别供应商或业内人士编制采购需求，从而导致采购需求存在倾向性、排他性。也有些采购单位在采购需求编制阶段未能深入市场广泛收集信息，未对市场供需情况、价格走向等进行详细调研，从而造成采购需求定位不准，存在设定与项目无关的供应商资质、技术、商务条件等。还有些采购单位为达到某种目的，在提报需求计划时，存在信息不详细、不齐全等问题。
二是采购文件编制差。采购文件是明确采购内容、评审方法、资格条件、合同条款和投标文件相应格式等要求的指导性文件，也是投标人编制投标文件、评审委员会组织评审和采购双方签订采购合同的依据，直接反映采购项目的具体需求。然而，有些采购单位存在采购文件设置的门槛过高、特定条款太多、技术参数设置具有倾向性、内容前后矛盾、评分标准表意不明等问题。也有些代理机构在编制采购文件时一味地服从采购单位的“特别”需要，设置不合常理的门槛、特定条款或者在技术参数上为特定供应商量身定做，使采购文件具有歧视性，排斥潜在供应商，也容易产生质疑。此外，当评审委员会推荐的评审结果并非采购单位意向的供应商时，有些采购单位因无充分、合理的理由否定评审结果，便期望通过唆使其意向的供应商对采购结果进行质疑，并暗中对其提供各种支持，以达到使自己意向的供应商中标的目的。
三是评审现场组织不力。采购评审是一项专业性很强的工作，要求评审专家不仅要熟悉相关法律法规，而且要熟悉评审项目的行业现状、技术情况等。然而，现实中能做到以上两点的评审专家并不多。有的评审委员会为减少工作量，采用分工评审的方式，导致“一人出错、人人都错”，增加了质疑的风险。也有的评审专家在评审过程中遇到争议问题时，并未尽到专家职责，选择不发表专业意见，造成评审随意性大，进而导致质疑的风险增加。还有的评审专家由于个人专业问题，出现隔行评审、“专家不专”等问题。比如，对某一采购项目不是按照正常的评审标准履行评审义务，产生的结果不能反映真实的情况，从而使该项目潜藏被质疑的风险。此外，有些评审专家甚至搞“人际标”“人情标”，加上专业性不够、评审不仔细，导致评审结果出现错误，也是引起质疑的重要原因。
四是缺乏质疑处理机制。一些供应商不完全了解军队采购的政策和程序，一旦不能中标，就认为自己的权益受到了侵害，便对一些与采购文件、采购过程和中标（成交）结果无关的事项进行质疑。部分军队代理机构自身不具备完善的质疑处理机制，没有专门的人员和力量来应对质疑，缺乏专业理论知识、处理技巧。笔者认为，如果代理机构不能依法、客观、公正地处理质疑，事项就容易被放大，最后容易升级为投诉或恶意质疑，导致工作被动。当然，也有的代理机构知晓供应商的质疑函不符合规定，于是当面拒收。此举容易激化矛盾，致使供应商不再走质疑流程，而是直接向监管部门反映情况，或写信举报、网上发帖制造舆论等，导致简单的事情复杂化。
五是维权意识逐步增强。近年来，供应商的维权意识明显增强，在一定程度上有利于解决采购过程中的违法违规行为。但实践中，还有部分供应商对军队采购法规和流程缺乏了解，同时存在心理失衡，试图利用法律赋予的权利来寻求自身利益。在部分供应商看来，花费人力、物力参与采购活动，理所当然应该得到回报。但笔者认为，如果对采购求胜心理认识不足，加上代理机构解释服务工作不到位，容易导致“故意式”“自杀式”“生气式”“赌气式”和“报复式”质疑，使恶意质疑成为可能。
恶意质疑的影响
一是影响军队保障质效。根据军委后勤保障部《军队物资工程服务采购质疑和投诉管理暂行办法》和《军队采购质疑投诉复议调查工作实施细则》等法规要求，代理机构应当指定部门或者专人负责质疑受理和答复工作，不得拒收符合规定的质疑。换言之，只要是书面质疑且内容要素齐全，代理机构就必须受理，并在作出书面答复前还应当暂停该采购活动。如果质疑证据充分或者质疑事实清楚，相关负责人员当天即可作出答复。若质疑涉及技术参数、资格条件等事项，代理机构需要向被质疑供应商发出询问函或向有关部门调查核实，整个过程动辄需要几周的时间，有时甚至需要两名以上工作人员共同办理。若质疑工作涉及第三方机构进行检验、检测、鉴定、评审，耗费时间可能更长。如果再遇到投诉，后续履约时间无法确定，将严重影响项目进度。
二是影响军队采购秩序。一些质疑“专业户”在多地针对多个项目频繁发起无效质疑，无视质疑本身的严肃性，滥用质疑权利，影响了军队采购秩序。笔者认为，受理质疑是代理机构的本职工作，处理质疑是为了保证军队采购活动客观、公平、公正，确保供应商救济权利得到保障。但实践中，一些“自杀式”“猜疑式”“发泄不满式”质疑给代理机构工作带来了许多困扰。这些质疑事项大多存在取证难、处罚难的情形，同时又缺乏一定的政策约束。鉴于质疑环节要花费大量时间，过多的质疑可能导致采购时间延长。
三是消耗军队采购资源。随着军队采购的公开程度越来越高，其受理质疑的内容已经从以往局限于对采购结果提出异议，扩大到现在对采购公告、采购文件、资格审查、开标评审、投标报价、产品质量等全过程的质疑，以及对代理机构、采购单位、监管部门行为进行质疑。自2023年下半年以来，联勤保障部队某采购服务站对质疑问题进行复核，共组织线下复核98场次，质疑成功仅11项。经概算，从质疑受理到答复完毕，每份质疑处理耗时约26.23天，组织一次质疑复核会议花费近3万元。笔者认为，恶意质疑、无效质疑等会严重消耗人力资源和军费开支，出现“质疑成本低、答疑成本高”的现象，给各代理机构带来较大困扰。按照流程环节一圈走下来，最终纠纷处理的结论并无变化，白白浪费了各方精力，供应商也没有得到自以为满意的答复。
防治恶意质疑的对策
一是依法制定采购需求。严格按照《军队物资服务集中采购需求管理暂行办法》等法规要求，规范军队物资服务集中采购需求管理，提高采购质量和效率。比如，采购需求不得设定与采购项目无关的供应商资格、技术、商务条件；技术参数不得指向特定供应商或产品；科学编制采购计划，防止“量身定制”；技术参数应当全面完整、详细精准、规范标准，能够满足组织采购活动的需要；内容应当准确、规范，不存在歧义。
二是正确编制采购文件。近年来，军委后勤保障部下发了多版采购文本和评审模板。笔者认为，应在文件模板基础上进行编制，不得删除条款、调整顺序或更改内容，最大限度地减少人为因素。特别是在技术要求设置上，对技术复杂或者性能特殊、需要供应商提供设计方案和解决方案的，要准确描述采购项目的性能功能。此外，还要合理、合法设置资格性审查、符合性审查、技术评审和商务评审标准；减少专家的自由裁量权，增加定量评价，减少定性评价；不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，更不得对潜在投标人实行差别歧视待遇；不得通过提高技术参数、指定品牌、限制技术接口、要求具备高业绩或高资质等方式，为某供应商量身定制诸多条款。
三是严密组织现场评审。严格要求现场纪律，依法独立评审，即严格按照采购文件确定的评审标准，客观公正地评审每一份投标（报价）文件。禁止评审专家脱离招标文件规定的评分标准、得分条件或投标响应内容，主观臆断地随意评分。要求评审专家对供应商的打分情况进行详细记录和签字，或者将评分表嵌入采购平台，形成可追溯的评审打分记录，从而提高评审专家打分的审慎性。对于供应商异常低价认定为无效投标的情况，可以要求评审专家进行充分说明。代理机构应组成复核小组，对评审情况进行复核，解决个别专家对投标文件区别对待、对中意投标人的标书错误视而不见的问题。
四是依法依规处理质疑。笔者认为，大多数事项都能通过采购单位、代理机构耐心细致的解释说明和沟通协商来解决。因此，可探索建立供应商与采购单位、代理机构通过自主协商快速解决争议的机制，将采购纠纷解决在萌芽阶段，有效避免争议升级，并使质疑人的合法权益得到实质性维护。在参数公示阶段，收到供应商对参数倾向性质疑后，代理机构应组织相关人员研究采购项目技术参数和图纸等资料。必要时，可再次进行参数公示，从源头上减少质疑的发生。在公告发出阶段，当供应商质疑采购有限定条款时，应及时发布更正公告，取消特定条款。在标书获得阶段，当供应商质疑采购文件使自己的权益受到损害时，应及时对已发出的招标文件进行必要的澄清或修改。在评审阶段，供应商对评审过程、中标（成交）结果提出质疑时，可组织原评审委员会协助处理答复质疑。在中标公示阶段，如果发生质疑，则应对质疑内容进行核查。即对照招标文件，核实预中标供应商的资质及技术参数响应情况，再通过中标供应商答复、评审专家复核、官方网站查询等方式进行调查，最终形成客观、公正的质疑回复。
五是严厉打击恶意质疑。质疑成本低，是造成虚假质疑、恶意质疑频发的重要因素。因此，有必要提高质疑过错方的成本，即按照“谁过错、谁负担”的原则，对处理质疑发生的鉴定费、专家论证费等全部由过错方承担。若双方都有过错，则由双方共担。同时，要加强信用体系建设，强化与相关领域的失信联合惩戒机制，让恶意质疑失信者“一处失信、处处受限”，努力营造诚实守信的采购营商环境。对于供应商歪曲事实、宣泄不满，甚至通过社交媒体对有关机构进行肆意诋毁的情形，应第一时间告知其维权的合法途径。限期不予纠正的，可要求其停止侵害、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉。必要时，可运用网络平台正面回击，以正视听。对于情形恶劣的，还可以拿起法律武器维护军队采购的合法权益。此外，还可以学习英国政府采购制度的先进做法，如为恶意质疑设置障碍、收取质疑保证金。若质疑成立，保证金无息返还；若质疑不成立，保证金不予返还并上缴国库。
（作者单位：海军后勤部采购服务站、联勤保障部队）