对话 | 张晓玲：深化“多规合一”改革，守住空间安全底线

当前经济社会发展正处于转型关键窗口期，在筑牢高水平安全底线基础上，引导经济合理布局，推动各地按照主体功能定位积极融入和服务构建新发展格局，从而有效支撑高质量发展。

自2022年《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》正式印发以来，2023年7月至今，国务院陆续批复了省级、区域（流域）及重点城市的国土空间规划。随着“三区三线”等国土空间开发保护的基本理念走向地区实践，优化国土空间开发保护格局，逐步成为构建新发展格局的重要支撑。

自然资源智库咨询委员、自然资源部国土空间规划研究中心原副主任张晓玲曾提出，研究国土空间问题，本质上是为了探究如何妥善处理经济发展与人口、资源、环境的关系。为此，城市进化论对她进行了专访，深入解读如何构建国土空间开发与保护的新格局，为中国式现代化提供坚实的空间保障。

“多规合一”改革呈现四大鲜明特征

城市进化论：您曾系统总结过我国空间规划的发展历程。深化“多规合一”改革，本轮国土空间规划将朝着哪些方向进化？

张晓玲：过去，空间规划类型很多，各个规划之间相互协调不够，交叉重叠比较多。2018年机构改革后，随着“多规合一”改革的不断深化，我国实现了国土空间规划系统性、整体性重构，总体形成了全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，“多规合一”改革取得开创性、决定性成就。国土空间开发保护利用的空间统筹意义充分体现，国土空间规划“一张图”初步形成，有效避免了以往各类空间性规划各自为政的现象。这是“多规合一”改革的根本意义。

面向未来，在党中央确定的国土空间规划体系整体框架下，相关的规划理论体系、技术体系以及与自然资源统一管理相适应的业务体系建设，将是“下半程”的主要任务和方向。

城市进化论：2022年印发的《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》（以下简称《纲要》）是我国首部“多规合一”的国家级国土空间规划，近两年，全国各级各类国土空间规划陆续编制、批复。在您看来，新的国土空间规划体系体现了哪些鲜明特征？

张晓玲：我认为，这轮规划体系改革有四个鲜明特征。首先是“体系重构”。国土空间规划体系的“四梁八柱”可以概括为“五级三类四体系”（注：“五级”对应国家级、省级、市级、县级、乡镇级行政管理体系；“三类”指总体规划、详细规划和专项规划；“四体系”包括规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系）。新的规划体系重构，既吸收了过去各类空间性规划的有益部分，又建立了具有空间唯一性等新元素的空间逻辑架构。

通过这次体系重构，将“三区三线”（注：“三区”，城镇空间、农业空间和生态空间；“三线”，城镇开发边界、耕地和永久基本农田保护红线和生态保护红线）划定成果带位置下达，直接落到图斑上。也就是说，与过去的空间性规划（无论是土地利用规划还是城乡规划）相比，这次“三区三线”划定成果落图斑，是从国家级《纲要》就直接落实到图斑，在空间表达的尺度上具有革命性，充分体现了坚守国土空间安全底线的国家意志。

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城市进化论：除了体系重构，还有哪些特征呢？

张晓玲：第二个鲜明特色是“底线思维”。本轮国土空间规划将“守住国土空间安全底线、促进永续发展”作为首要战略目标和核心任务。在规划编制中突出“双评价”的基础性作用，树立底线思维、极限思维，强调筑牢粮食安全、生态安全、公共安全、能源资源安全、边境安全、军事安全等国土空间安全底线，完善国土安全基础设施，增强空间韧性。地方各级国土空间总体规划编制中，在不折不扣落实“三区三线”划定成果的基础上，还因地制宜地划定了自然灾害风险防控、战略性矿产资源安全保障及历史文化保护等空间安全底线。

第三个鲜明特色是“存量时代”。本轮国土空间规划注重坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针；注重存量资源盘活利用，健全存量土地利用政策机制，推动城镇空间内涵式集约化绿色发展等。在各级国土空间规划编制中，强调着力促进经济发展方式从“规模驱动”到“绿色发展”，构建集聚高效、布局紧凑的国土空间开发格局，注重通过城市更新、全域土地综合整治等途径，促进国土空间布局优化和效率提升。总之，相比过去的规模扩张、粗放型发展，现在的规划更强调通过挖掘现有资源和提高利用效率，来推动高质量发展。

第四个特征是“数字化治理”。本轮国土空间规划，从规划编制到规划实施，都坚持突出数字化治理要求。规划编制工作始终强调建立统一的国土空间基础信息平台，为各级各类国土空间规划提供覆盖全域、动态更新、权威统一的国土空间数字化底版。立足国土空间唯一性，建立健全专项规划协调衔接机制和国土空间规划逐级汇交机制，建设全国国土空间规划“一张图”，实现规划编制、审批、实施、监督等全过程在线管理。

全过程管理保证“一张蓝图干到底”

城市进化论：这种数字化的过程，是不是能保证空间传导的连续性、一致性，真正实现国土空间规划“一张蓝图”？

张晓玲：是的。《纲要》要求，建立国土空间规划实施监督系统（简称规划“一张图”），推动国土空间治理能力现代化。一方面，通过“多规合一”改革，构建了国土空间总体规划与相关专项规划的关联机制，确保国土空间唯一性；另一方面，有了规划“一张图”实施监督系统，可以在这个平台上统筹协调各行各业在空间安排上的需求，确保国土空间传导的连续性和有效性，从而实现国土空间规划的全生命周期管理，不断提升国家空间治理能力现代化水平。

城市进化论：和过去相比，相当于编制和实施流程被缩短了？

张晓玲：准确地说，是连起来了。过去，我们比较重视编制，对后续的实施关注不够，但规划编制其实只是第一步。很多时候规划编制的前瞻性不够，或是形势变化快，都需要在规划实施中进行动态调整。这次改革强调规划的全过程管理，有评估和反馈机制进行动态调整，而不是规划编完就结束了，全生命周期管理将更加完整。这也是“多规合一”改革中贯彻的重要思路。

城市进化论：规划“一张图”建成后，国土空间规划将成为各类开发保护建设活动的基本依据，它的约束作用将如何发挥？

张晓玲：规划一经批复，就具有法律效力，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，坚决防止出现换一届党委政府改一次规划的现象。获批后的国土空间规划，是各类开发、保护、建设活动的法定依据。同时，中共中央、国务院2019年5月23日发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确规定各级国土空间规划是自上而下编制，对空间发展作出战略性系统性安排，下级规划要服从上级规划，专项规划和详细规划要落实总体规划。

跨区域规划还需逐步打破行政壁垒

城市进化论：在“五级”之外，还有一类国土空间规划与重大战略区域相关，比如先后获批的《长江经济带-长江流域国土空间规划（2021-2035年）》《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021-2035年）》。如何理解这类规划的特殊意义？

张晓玲：这是一类跨行政区域的国土空间规划，是国土空间规划体系中“三类”之一的相关专项规划。跨行政区域的专项规划在我国空间治理中的地位十分重要，其重点在于空间协调。

这里面又具体分为两种情况，一种涉及自然地理单元。比如一条河流或一个湖泊，往往涉及多个省市，要实现对自然地理单元的整体综合整治，必须通过上下游、左右岸共同努力，尤其是需要重视通过跨行政区域的协调合作，才能实现对流域的整体保护和整治。

图片来源：《长江经济带—长江流域国土空间规划（2021—2035年）》

以长江经济带—长江流域的国土空间规划为例，这个区域覆盖了11个省（市），都编制了省级国土空间规划。在编制这个跨行政区域的国土空间规划时，并不是简单地将各省份的规划拼在一起，而是要着重从流域治理的角度出发，统筹上下游关系，落实国家的相关战略举措，协调不同区域的发展需求和国土空间开发保护行动。

城市进化论：我们注意到，京津冀、成渝地区、中部地区等区域（流域）的国土空间规划，也进入了组织编制、报批等阶段。

张晓玲：这是另一种跨区规划，涉及的是经济范畴。比如在都市圈的建设中，通常涵盖多个行政单元，既有中心城市，也有其辐射影响的腹地。这类跨行政区的规划，无论是发展规划还是空间规划，核心要义是统筹协调，包括基础设施如何衔接、相关产业链供应链如何完善、各类要素如何畅通等等。这类规划的难点在于如何跨行政区协调好各方利益，以确保要素自由流动和高效配置，从而推动空间协同治理。

城市进化论：跨行政区域，无论哪一类的协调难度都可想而知。

张晓玲：所以整体来看，目前跨行政区域的规划编制还处于初级阶段。打破行政壁垒需要一个逐步推进的过程，未来的目标是站在更高的统筹角度，通过更深度的协调，达到更高效的资源共享和管理。

需要特别指出的是，像都市圈、城市群、长江流域、黄河流域、太湖流域以及长三角一体化等，都可以被视为专项规划。但这些专项规划在编制后，必须嵌入“五级三类”规划体系中，才能有效落地。

地方搞建设要“多打存量的主意”

城市进化论：您提到国土空间规划“一张图”收录了“三区三线”的划定成果，从目前各省国土空间规划批复文件来看，这些区域占据了相当大的比例。这对地方政府落地实施规划提出了哪些新要求？

张晓玲：关键是树立“统筹发展与安全”的底线思维。“三区三线”的划定成果，是在国家层面直接落到图斑，地方政府在发展空间上的安排需要平衡好保护与发展的关系，这同时也是规划编制实施中需要面对的重大主题。

说到树立安全底线思维，除了关注生态安全、粮食安全、能源安全这些国家大事，城市的防洪排涝、应急抢险等空间需求，也需要在规划中加以体现。同时，重点城市还需要关注产业链供应链安全，划定“工业保护线”（工业用地控制线），保障城市产业空间的安全与稳定。

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城市进化论：我们注意到，国务院的批复文件里明确提及“城镇开发边界扩展倍数控制在基于2020年城镇建设用地规模的1.3倍以内”，如何理解这项要求？

张晓玲：如前所述，“存量时代”是本轮国土空间规划的特征之一。限制城镇开发边界的扩展倍数，一方面是由我国人多地少的基本国情所决定，我们不能再走增量扩张的发展老路；另一方面也是基于对我国当前各类存量建设空间潜力的客观认知。整体体现了对未来我国城镇化发展的重要导向。

比如，我国存量建设用地中，有超过一半的建设用地属于农村集体建设用地，在农村人口逐步减少的情况下，大量闲置；在经济发达地区还存在不少农村产业用地（或工业大院之类）有待盘活利用。一些地方“三生空间”（注：生产、生活、生态空间）交错混杂、破碎零乱、功能不足，亟待盘整优化。因此，总体上看，我们确实已经进入到了存量发展时代，做好盘活存量这篇文章，应是支撑高质量发展的题中之义。

当然在国土空间规划实施中，坚持城镇开发边界的约束，也是一个富有挑战的难点。一方面，一些地方在发展思路上还没有完成从“增量扩张”到“存量盘活”的转变；另一方面，做存量文章无论对地方政府还是企业，都具有一定的难度，脱离了往日的“舒适区”；再者，从全国层面看，我们还没有完全形成与存量时代相适应的制度政策体系，在体制机制、政策工具等方面还需要进一步完善。这一点，需要在国土空间规划实施管理中予以高度关注。

文字 | 吴林静