文|凯风
作为“塔尖”城市,国家中心城市自提出以来,就引发无数城市竞逐。
过去10多年来,我国形成了九大国家中心城市,包括北京、上海、广州、天津、重庆、成都、武汉、郑州、西安。
其中,北上广津渝为直接批复,成都、武汉、郑州、西安则以建设国家中心城市为目标。
无论如何,自2018年以来,我国就未再批复任何新的国家中心城市,第10个“国中”迟迟未能落地。
而在最新发布的2035总体规划中,“国家中心城市”的概念开始淡化,取而代之的是各类不同层次的“中心城市”。
在已获批的城市中,广州、重庆、天津是“我国重要的中心城市”,而成都、杭州、南京则是“西部地区/东部地区重要的中心城市”,沈阳则是“东北亚国际化中心城市”。
国家中心城市扩容是否就此搁浅?“国中”的名号还有那么重要吗?
01
国家中心城市,开始淡化了。
近日,杭州国土空间总体规划2035获批,被赋予“东部地区重要的中心城市,国家历史文化名城,国际性综合交通枢纽城市”的城市定位。
这与此前获批的南京2035总规一样,都只是“西部地区/东部地区重要的中心城市”,均着眼于区域层面,而没有“国”字头的字眼。
无独有偶,对第10个国中志在必得的沈阳,同日获批的2035总规,城市性质为“东北亚国际化中心城市,国家历史文化名城,国际性综合交通枢纽城市”,也无国中相关表述。
当然,杭州、南京、沈阳本身不是国家中心城市,正是第10个国中的竞逐者,未能借助总规晋级,也算正常。
令人意外的是成都,作为九大国家中心城市之一,成都2035年总规的批复文件同样只是赋予“西部地区重要的中心城市”的定位。
虽然能在总规全文中,仍有“提升国家中心城市国际竞争力和区域辐射力”表述,但并未出现在国家批文中,也未置于城市性质、核心功能等关键篇章中。
事实上,就连一线城市和直辖市,也没有拿下“国家中心城市”的直接定位。
作为最早获批的国中城市,北京、上海、广州、天津、重庆在2035总规批文中的定位也是“我国重要的中心城市”,而非“国家中心城市”。
目前,拿下“我国重要的中心城市”的只有四大直辖市+广州,其他城市都只是区域性的中心城市。
可见,国家中心城市不再是关键,但在总规中是什么类型的中心城市,决定了不同城市能级的高低。
02
国家中心城市,为何不再重点提及,也不再大幅扩容了?
10多年前,国家层面提出“国家中心城市”的概念,意在以这些城市为中心,向上承接重大国家战略,对外辐射和带动周边地区发展。
在实践中,“国中”称号成了一些地方做大强省会、增强首位度、提高虹吸能力、提升城市能级乃至争夺关键资源产业的工具。
因此,在高峰时期,包括南京、济南、沈阳、福州、厦门、长沙、昆明、南昌在内的10多座城市,不约而同加入国家中心城市争夺战。
然而,国家中心城市导向的不是虹吸模式,而是辐射和带动能力,不是每个城市都能担此重任。
根据我的《中国城市大变局》一书,要想成为国家中心城市,必须占据国家战略要津,自身经济不能太弱,更离不开强大的都市圈或城市群作为后盾。
因此,一个区域不会出现太多国家中心城市。
就像长三角已有上海,华南地区已有广州,大西北已有西安,其他城市自然没有设立的必要。
同时,国家中心城市,不宜多更不宜滥。
国家中心城市,服务的是城镇化,是区域经济发展。如果遍地都是国中,那么这一概念也就失去了意义。
更关键的是,近年来,受到疫情等超预期事件的影响,以及国际国内宏观大环境的变化,大城市无限扩张模式,正在得到反思。
一个表现,无论强省会与周边地市的城市合并,还是撤县设区、撤镇设市等城市扩容之举,都再次被叫停。
相反,在国家和地方层面,一个名为“区域协调发展领导小组”的新机构横空出世,南北差距、东西差距、省内差距、城乡差距都开始得到更多关注和重视。
另一个表现,在新一轮城镇化中,城市群、都市圈的战略地位得到提升。
如果说“国家中心城市”更多还是单兵作战,试图发挥中心城市的带动作用;
那么都市圈、城市群则是“抱团发展”,以跨市乃至跨省的经济区为主力,对内协同发展,对外带动更多区域发展。
无论如何,国家中心城市不是概念的批发游戏,“国”字头也不是随地画圈的玩法。
03
北上广深,都有哪些特别定位?
作为城市能级最高的两座城市,北京、上海自不用说。
一个是全国政治、文化、对外交往和科技创新中心,一个是国际经济、金融、贸易、航运和科技创新中心。
广州最为凸显的当属“综合性门户”,这是与北京、上海足以比肩的高定位。
所谓综合性门户,指的是居于国家战略要津,对内引领区域发展,对外承担对外交往、资源配置功能,代表国家开展国际交流。
既然是综合性,意味着全方位的强,而非单纯的经济或工业的一枝独秀,在国内只有北上广能担此重任。
不只如此,广州的整体定位,涵盖区位、经济、产业、科创、文化、商贸、对外交往等方方面面,可谓“广州更广”。
深圳最为特别的当属“全国性经济中心”、“国家创新型城市”。
深圳是我国经济第三大市,但拿下了一些颇具含金量的第一:工业增加值第一,出口连续30多年第一,国内专利授权量第一,企业数量第一,地均GDP第一……
这些“第一”,折射的是深圳的科技创新能力之强。没有多少一流大学,没有多少科研院所,深圳凭借企业自主创新,走出了一条与众不同的崛起之路。
广州更“广”,深圳更“深”,这是两大一线城市最大的不同。
04
不管是不是国家中心城市,二线城市,多数都有独此一家的特别定位。
其一,成都虽然只是西部地区重要的中心城市,但拿下了“西部经济中心”这一核心功能。
同处西部,作为“双子星城”,成都有“西部经济中心”,重庆拿下了“对外开放门户”和“长江上游航运中心”,体现了在成渝双城经济圈中的不同定位。
整体来看,成都定位更为综合,从经济、交通、科创到对外交往,可谓无所不包,与广州有一定类似之处。
其二,杭州的城市性质与南京一样,但获得“全国数字经济创新中心”这一“国”字头定位。
早在20多年前,在信息化与工业化的战略抉择中,杭州毅然选择了前者,从而借助数字经济开启了城市晋级之路。
如今的杭州,数字经济核心产业增加值接近6000亿元,占GDP比重高达28.3%,为不折不扣的数字经济意义上的“一线城市”。
其三,沈阳虽然失去国中称号,却拿下“东北亚国际化中心城市”的超级定位。
此前,沈阳一直对国家中心城市志在必得,毕竟全国七大地理分区中,只有东北还没有国家中心城市。
如今,国中不见踪影,但“东北亚国际化中心城市”,则将沈阳的影响范围从东北拓展到整个东北亚,在新一轮地缘大变局中堪称最大受益者。
可见,每个城市都有独特优势,担起国家赋予的特别重任,只要自身强大,城市能级和核心定位自然会随之而抬升。
是不是国中,是不是“重要的中心城市”,并没有那么重要。