观点丨代志新等：新一轮财税体制改革推进国家能力提升的理论逻辑

2023年12月中央经济工作会议提出要谋划新一轮财税体制改革，2024年7月党的二十届三中全会通过的《决定》为新一轮财税体制改革举旗定向，针对地方政府和基层财政困难等作出了重点部署，为健全宏观经济治理体系给出了财税改革路径。纵观历史，历次财税体制改革是推动深化改革、加快现代化建设的重要制度基础，在重塑政府间关系与实现高质量发展中发挥着极为关键的作用。当前，国内需求相对不足，预期有所调整，重点领域风险隐患仍然存在，实现高质量发展、促进共同富裕与建设全国统一大市场等建成高水平社会主义市场经济体制的目标任重道远，急需推动新一轮财税体制改革。然而值得关注的是，财税体制改革表面上是解决特定历史发展阶段国家面对的各项经济社会问题，但更本质上的逻辑是不断提升基础性国家能力的过程。学界普遍认为基础性国家能力集中体现在征税能力、司法能力、控制动员能力以及国家政策目标实现能力等层面。更深入来讲，调整优化国家能力的治理着力点、理顺疏通国家能力的治理机制，涵养培育国家能力的治理动能始终贯穿于历次财税体制改革的主线。基于国家能力视角设计新一轮财税体制改革对推进国家治理能力与治理体系现代化建设有着启发式作用，新一轮财税体制改革也应从这一高度出发。

一、财税体制对财政汲取能力的影响

财税体制主要通过两条途径影响财政汲取能力：一是财政收入制度直接决定了财政汲取能力大小，这是财税体制在财政汲取能力上的最直接反映。一个国家若没有稳定的财政收入制度安排，汲取社会资源能力就无从谈起。总体来看我国财政收入主要分为税收收入与非税收入，其中大部分为税收收入。以税收收入为例，税收收入是国家通过立法确定税基，通过税务部门征收获得。税收收入相对非税收入具有稳定性、可预测性与可持续性。一般来讲，税收收入大小取决于税收能力与税收努力，税收能力包括两种能力：纳税人的纳税能力（简称纳税能力）和政府的征税能力 （简称征税能力）。纳税能力主要取决于经济发展水平，税源多少。征税能力取决于税务部门行政能力，包括税务部门人员能力与信息化建设水平等。税收努力是指税务部分征收全部法定纳税额的程度。可以看出，税法直接确定纳税人纳税义务与税基，一定程度上保证有效的税收遵从度，中央垂管的税务部门专管征税提高了征税效率，税收制度调控经济可以反过来涵养税源。以上的税收制度安排均有力保证了财政汲取能力。二是政府间财政关系是提高财政汲取能力的核心路径，提高财政汲取能力需要充分调动各级政府积极性。政府间财政关系包括事权、财权与转移支付制度划分。以事权中的税收制度为例，如果中央政府集权过大，地方政府从税收分成中得到的收入较少同时征管成本很高，地方政府征税积极性就会大幅度下降，出现财政汲取能力降低的情况。但是如果地方财权事权过大，为吸引企业投资就可能出现税收竞争，实际税率下降，出现财政机会主义，也会负面影响国家汲取能力。

二、财税体制对统领动员能力的影响

财税体制对统领动员能力有着三个层面的影响：一是可靠稳定的财政收入是中央政府规范与激励各级地方政府行为的前提，也是地方政府动员社会资源的基础。如果一个国家的中央政府没有可靠稳定的财政收入来源，中央很难通过经济激励的方式动员各级地方政府。更严重的是，中央对地方政府的行政命令也会逐渐缺乏效力，地方政府的服从性会大幅下降。同时地方政府若缺乏稳定的财政收入，也会缺乏有效手段激励社会资源，进而丧失动员社会资源的能力。二是政府间财政关系是中央政府规范与激励地方政府行为的核心制度安排。其中，财权事权的划分直接决定了央地政府在政治与经济上的权力分配与利益协调。中央政府通过“统一领导，分级管理”的方式一方面赋予地方一定的财政权力，包括部分财政事权与税收收益权等，增强地方政府干预经济的行政能力，一定程度上调动地方政府积极性。中央政府通过对税务部门、部分环保部门垂直管理、一系列税制改革、非税收入管理改革与预算改革逐步调整央地事权财权，加强对地方政府经济行为的约束，规范政府与市场关系，进而提高国家的统领能力。三是财政支出是中央政府激励各级地方政府行为的直接手段，也是地方政府动员社会资源的直接方式。财政支出制度包括财政支出规模、财政支出结构与财政政策目标。其中财政支出规模直接反映了国家动员社会资源的能力，也是国家统领能力的现实落脚点。各级政府只有将汲取或中央政府分配的社会资源重新进行分配，将其重新流入市场，才能调动全社会资源，以实现国家自身发展目标或愿景。财政支出结构反映了国家治理社会的侧重点，不同的财政支出结构适应于国家的不同发展阶段，例如在经济发展早期财政建设性支出高于民生性支出，而在经济发展后期民生性支出则会相应调高。

三、财税体制对调控规管能力的影响

财税体制是提高国家调控规管能力的有力制度安排，主要通过政府间财政关系、预算制度、税收制度与财政支出结构来发挥作用。其中政府间财政关系是宏观主线总纲，税收制度、预算制度与财政支出是微观手段措施。一方面，各级政府负责不同的具体经济政策目标，央地财权事权划分也正是为不同的央地职能服务。对于中央政府而言，其经济职能是保持宏观经济稳定，提高资源配置效率，保证财政可持续性以及提供均等化公共服务。这就需要财税体制应促进统一大市场建设，通过推动税负统一公平、建立规范预算制度、非税收入改革与转移支付等方式建立统一规范的市场，以更有效地调控经济，促进资源的有效配置，同时兼顾公平。对于地方政府而言，充分利用地方政府掌握更丰富经济社会信息的优势，吸引合适的企业投资、培育局部市场、推动经济增长是其主要职能。这就会造成地方政府通过完善基础设施建设与非正式税收返还以吸引企业，降低环境、食品安全等规制强度保护企业生产等措施促进经济增长。另一方面，中央政府对财权事权划分的合理运用以消除地方政府发挥积极性导致的负外部性。例如，一是中央政府通过营改增等税制改革，国地税合并等税收管理的手段减少税收竞争，促进统一市场建设；二是通过预算改革推进预算规范化管理，严格基金审批，规范政府和市场关系，约束地方政府行为；三是通过适当减少地方政府事权，通过对工商与环保等职能部门垂直管理为减少地方政府竞争提供制度保障。

四、财税体制对再分配能力的影响

财税体制主要通过税收制度与转移支付制度影响国家的再分配能力。财税体制是一个国家调节收入分配，缩小贫富差距，促进基本公共服务均等化的有力工具。一方面，国家通过税收制度中的直接税调节收入差距。例如个人所得税中超额累进税制的安排对高收入群体征收更高的边际税率，尽可能降低收入差距。另一方面，中国作为“超大规模”与“超大社会”的大国，各地区间发展不平衡不充分的问题十分突出，为缓解地域发展不平衡的矛盾，实现共同富裕，需要转移支付制度发挥极为关键的作用。转移支付一般分为一般性转移支付与专项转移支付。一般性转移支付是指地方政府对中央政府拨付的资金用途具有充分的自主权，其主要目的是弥补地区间财力差距，促进欠发达地区的生产性支出，带动经济的增长。专项转移支付是指地方政府对该项资金用途没有自主权，其用途均由中央政府规定，主要用途是用来解决公共物品提供外部性问题与纠正地方政府偏好错位的问题。具体来讲，公共物品具有极强的外部性，但是地方政府在进行财政支出决策时往往按照局部地区边际成本等于边际收益的最优决策，而不是按照全局最优进行决策。同时欠发达地区地方政府更偏好进行生产性支出以促进经济发展，而民生性支出往往会被忽视，基本公共服务差距会进一步增大。专项转移支付通过指定转移支付用途的方式直接纠正地方政府决策行为偏误，以保证基本公共服务均等化。

一、优化政府间财政关系

政府间财政关系是国家能力的治理骨架，贯穿于财税体制核心制度安排中，对国家财政汲取能力，统领动员能力、调控规管能力与再分配能力产生根本性影响。一方面，完善现有事权划分，适当下放部分事权于地方政府对调动地方政府积极性、增强对基层社会的规管、培育市场主体与增加财政收入有重要作用。另一方面，推动转移支付体系改革、合理补充地方财力对缓解地区财力不均等、突出财政再分配资源职能、保障和改善民生有着关键意义。

要坚持中央统领的原则，推动扁平化管理，逐步形成“中央级—省级—市县级”财政框架。积极推动中央政府跨区域事权职能实体化，强化中央政府对宏观事权的掌控力。全面利用现阶段大数据技术带来的治理革新契机，发挥中央政府信息全面、权限高阶的优势，更好地承担区域间司法纠纷、跨区域环境保护、大规模基建投资建设、统一的市场监管等区域间职能。通过建立统一的专职部门统筹推进统一大市场建设，推行配套协调的财税支持政策，避免区域间政策不一致，监管不一致导致的效率损失与协调成本。总的来讲，就是通过大数据、云计算与人工智能等新技术加强中央政府统领能力与调控规管能力，中央政府做到经济运行、社会运行“心中有准数，手里有明账”。

减少委托地方代行的中央财政事权，做到权责明晰。区域内事权应积极下放至基层政府，给基层政府“松松绑”，同时明确地方政府支出责任，调动地方政府积极性，做到一定程度上的“赋权”。只有地方政府有了充分的区域内事权，才有充分的动力来动员配置当地社会资源，从而强化国家动员能力，同时涵养税源，促进财政汲取能力提高。

适度强化省级政府对基层财政职能的评估监督作用。在赋权区域内职能至县乡级基层过程中，应逐步强化省级政府对基层财政职能的绩效评估职能，通过合理的绩效评估进行基层事权约束。加强“控权”，强化政府的调控规管能力。同时将部分外部性较强以及风险较大的事权由省级政府承担，比如跨区域环境保护等相关事权逐步上移，省级政府应承担相应更多支出责任。将市县的“三保”纳入省与市县支出责任划分的范畴，避免“决策权、监督权”过多上移、支出权过多下移。

推动财政体制改革规范化法律化，保证国家治理依法依规，这是强化公民信任与国家治理规范的必然要求。国务院应尽早出台相关法律或者法规，对教育、社会保障、科技创新、环境保护等事权进行规范化说明，明确各级政府的权责划分。同样各级省政府也应出台省级条例规定省以下各级政府的财政事权范围和财政支出责任，规范省以下转移支付制度，推进省以下财政体制规范化建设。

要优化转移支付体系。考虑到我国地方税体系很难短时间内具有支撑地方财政的能力，因此完善优化转移支付制度应成为缓解地方财力紧张与进行财政资源再分配的主要手段。一是优化转移支付结构，严格规范转移支付分类设置，厘清各种类型转移支付的边界与功能定位。对财政资金运用加以规范、提高资金利用效率是增强国家经济调控能力的关键。对于专项转移支付而言，应减少对正外部性较低的领域的干预，应更加注重专项转移支付资金绩效管理。对于一般性转移支付而言，应合理控制一般性转移支付规模扩张，建立健全转移支付评估机制，侧重评价财政困难和支出成本，提高财政资金配置效率。二是适度提高分类转移支付规模，优化分类转移支付条目设计。分类转移支付可以锁定政府支出大方向，使得地方政府在使用上具有更高的自主权。对于“共同财政事权转移支付”中教育、农业等事项建议进行分类转移支付管理，进一步提高地方政府资金自由度。三是推动转移支付制度法治化建设。为实现这一目标，国务院及各省级政府应尽快出台具体的法律法规，以规范转移支付的各项细节。这些法规应从法律角度对转移支付的规模、范围、标准以及退出机制等方面进行详细规定，同时明确转移支付的申请、审核、拨付和监督流程。此举旨在确保转移支付的合法性、公正性和透明度，为转移支付制度的长期稳健运行提供坚实的法律基础和规范指引，保证国家再分配行为依法依规，从而有力缓解地区财力不均等，保障改善欠发达地区民生。

二、要深化税制改革

税收制度是国家能力的治理脉络，深入嵌入经济社会日常运行之中，直接与国家财政汲取能力、调控规管能力和再分配能力相关。税收收入稳定可持续可以保证财政收入的基本盘，从而保障强有力的财政汲取能力；税收通过对产生高污染、高能耗等负外部性的企业征收高税，对绿色环保等产生正外部性企业进行税收优惠，从而调控规管各领域经济活动；税收是国家再分配能力实现的重要政策工具，合理的个人所得税通过累进税制设计对高收入群体收入进行调节，缓解贫富差距。

尽可能完善地方税体系，推进税收分成改革。考虑到房地产税开征难度较大，因此完善地方税体系应主要推进消费税征收环节后移逐步划转给地方。一是，考虑合适的消费税目后移。例如，对于烟、鞭炮、焰火等由于拥有专门管理体系的消费品，具有一定可能性建立专用消费税管理系统。对于成品油这类消费品，国内加油站可以通过安装税控加油机构建消费税管理系统，且成品油这一税源并不具备很强的流动性，可以适当将征收环节后移至零售环节，并将征收消费税权力下放地方。二是对于后移征收环节的消费税的税率应基本按照税负稳定的原则，不应沿用原有税率水平，提高消费税税负水平。三是合理测算不同省份消费税收入税基，应以各个省份前几年的不同消费税征税对象的消费量作为核算不同省份消费税收入的税基。尽管如此，也应谨慎考虑将消费税征收环节后移并逐步划转给地方可能带来的征管难度，在各项条件比较充分的情况下予以实行。地方税系的完善，一方面可以有效补充地方财力，增强地方政府的财政汲取能力，保证地方政府基本运行与动员能力；另一方面，地方税系的完善还可以缓解地方政府高额举债等风险行为，为国家规管经济提供政策支持。

要适度提高直接税比重。当前，我国企业所得税税率与国际相比并不具备优势，因此提高直接税比重的重点应聚焦于适度增加个人所得税的比重。一是保持最高边际税率45%不变，以保持对高收入群体的调节作用。二是适度提升对财产性收入的征收水平，将个人储蓄利息纳入综合所得征收个人所得税。设置资本利得累进税率，增强对资本所得的调节作用。三是审慎考虑专项附加扣除设置范围，应主要从促进居民消费与保障居民基本生活角度出发设置专项附加扣除，不应设置过多的专项附加扣除条目。

要优化绿色税制建设。一是适度提高环境保护税税率并扩大征税范围。针对存在的“税收洼地”情况，将浮动税率调整为统一的固定税率，以确保各地区生态环境不会因税收政策的差异而受到损害，特别是西部地区等落后地区。同时，应适度扩大环境保护税征收范围，考虑将二氧化碳等温室气体纳入征税范围，以推动实现2030年“碳达峰”目标。应在现有环境保护税的基础上进行调整。具体做法包括增加石油、天然气等资源型税目，直接对主要温室气体的排放征税。要加强对快递物流等行业产生的巨量泡沫、塑料、胶带等对环境造成污染的包装物的规制作用。二是对消费税征税范围进行调整，应将更多高能耗、高污染的消费品纳入征税范围。具体来说，可以考虑将大型机动车、洗涤用品、农药、塑料袋、一次性包装物、破坏臭氧层化学品和电子产品等高能耗、高污染和资源性产品纳入消费税征税范围。三是立即完善环境保护税的共治共管机制，利用现代信息技术和政府公共信息平台等工具，实现环境保护税征收、管理和处罚等相关信息的实时共享。建立污染监督记录平台，确保污染监管、环境保护税征收以及环境执法等工作之间的协调配合，以提高环境保护税的管理效率，整合税费征收，做到税务环保多部门联动，提高征管效率。四是在消费税方面实施更加差异化的税收策略，特别是对中轻型商用客车。建议根据车辆排量的大小设定不同的消费税税率，以激励消费者选择更环保的车辆。在车辆购置税方面，应采用累进税率制度，根据车辆排量的不同设置不同的税率。这意味着高排放车辆将面临更高的税收负担，从而增加消费者购车成本，降低高排放车辆的市场竞争力。因此，总的来说，新一轮财税体制改革税制应在规管生态文明建设上持续发力，通过绿色税制建设提高我国在环境保护与节能减排上的关键调控规管能力。

三、积极推动预算制度改革

预算制度改革是国家能力的治理约束，健全预算制度，深化预算编制、执行和监督的全过程管理。

着力推进预算统筹能力提升，提高中央政府统领动员能力。一是加强全口径预算统筹能力。考虑出台专门针对四本预算统筹管理、统筹评价与统筹使用的管理办法，做到预算制定有法可依，进一步补充公共服务支出与社会保障支出，将政府所有类型的收入都纳入预算进行管理，着重完善国有资本经营预算和绩效评价制度。二是加强中期财政规划管理，强化财政收入“中性”与“平滑性”。考虑实行“滚动预算”和限额管理制度，以此倒逼推动长远的部门事项管理，打破部门分隔，推动系统治理。三是完善政府投融资机制。考虑建立统一规范化的公共资源交易平台，推动资产市场交易。同时通过规范化交易平台做到政府投融资行为的公开透明，加强对政府投融资行为的监管。在保证依规动员社会资源的前提下，提高中央政府把关统领的权力。四是推动财政支出标准化建设。应根据中期标准建设计划设立年度财政支出标准，制定好中期阶段性的财政支出标准建设计划。需要根据支出的性质设定据实列支的标准化程序，对于一般性资金的使用，要严格规范上报和批复流程。五是基于近年频繁出现的重大特大自然灾害设置专门的应急专项储备基金。统一规范拨付条件，减少资金下达通过层级数量，提高资金利用效率。

推进财政预算绩效管理，强化财政问责，这也直接关系到国家统领能力的高低。一是推动大数据技术的使用。积极利用数据收集和管理技术建立绩效评价项目库，根据不同的评价类型采用相应的评价方案。运用大数据分析技术对过去资金使用情况进行分析，提升重点评价对象的绩效管理水平，有针对性地推动预算绩效管理工作。建立全过程的预算绩效管理链条，利用大数据实时性特征，通过传感器等设备追踪预算的编制、执行和评价，并可以考虑通过人工智能的机器学习技术实现自动化的预算绩效评价过程，将评价结果应用于下一期的预算决策。二是建立跨部门的绩效管理协调机制，促进信息共享与合作，实现跨领域的全面绩效管理。强化绩效考核与奖惩机制，将绩效评估结果纳入预算执行评价中，形成正向激励机制，推动各级政府部门更积极地履行预算绩效管理职责。在预算编制阶段明确绩效目标，将其作为预算制定的基础，以确保预算编制与绩效目标一致。三是健全预算绩效管理法治建设，推进预算绩效管理法规办法等文件，从法律角度建立全面的绩效评价体系，包括财务、非财务和效益等多维度指标，更全面地反映预算执行情况。四是建立跨主体的预算绩效管理问责机制。促进各问责主体协调配合，包括第三方机构以及社会公众，推进多元主体考核问责体系的整合与衔接。