案情回顾
A公司向某地财政部门投诉称，根据该省政府采购网公示的B公司的《中小企业声明函》显示，B公司在2024年甲县某数字化建设项目采购活动中提供的《中小企业声明函》的从业人员数为98人，与其在2024年乙县某数字化建设项目采购活动中提供的《中小企业声明函》的从业人员数99人不一致，请求财政部门判定B公司提供虚假材料谋取中标，并顺延其为中标人。
财政部门调查后发现，甲县某数字化建设项目，关于中小企业划型的规定是“其他未列明行业”，B公司申辩称，其公司从业人员数确实是99人，其在参加甲县某数字化建设项目采购活动中提供的《中小企业声明函》属于工作人员笔误，将99误写成98，其并无主观恶意提供虚假的《中小企业声明函》。该项目评审专家表示，在评审过程中，专家只能从投标人提供的纸质材料进行判断，无从知晓投标人在其他采购活动中的《中小企业声明函》的从业人员数，从B公司提供的《中小企业声明函》判断，其符合其他未列明行业小型企业的划型标准。
财政部门发函向B公司注册地址的工信部门了解相关情况，该地工信部门回复称，2023年度，B公司确实属于其他未列明行业小型企业，从业人员数为99人，并附书面证明。
财政部门最终裁定，B公司参加甲县某数字化建设项目采购活动提供的《中小企业声明函》的从业人员数为98人，虽然与其实际从业人员数99人不符，但是并不影响其为“2023年度其他未列明行业小型企业的既定事实”，其作出从业人员数为98人的承诺无主观创造得利条件、以谋取中标的故意。结合本案实际情况，不应认定其提供的《中小企业声明函》为虚假材料，驳回A公司的投诉。
案例探析
《中小企业声明函》的从业人员数填写有误是否属于虚假材料？
在政府采购活动中，有的供应商违背政府采购诚实信用的原则，提供虚假材料谋取中标（成交），该违法行为破坏了政府采购公平、公正，不利于政府采购活动健康有序发展。
笔者认为，在政府采购活动中，《中华人民共和国政府采购法》第七十七条所称“虚假材料”包括伪造的证件，比如3C认证证书、行政许可证书、营业执照等，篡改、伪造或变造的技术参数检测报告，虚假的采购合同、相关业绩，虚假的社保证明、工作证明、财务资信证明等，还包括与客观事实不相符的委托书、授权书或承诺函，比如具备承担采购项目技术或服务能力的承诺函。投标人的笔误、计算错误，投标人提供的已逾期的证书、未年审的证书等不能认定为虚假材料。“虚假材料”中的“虚假”是指材料的真实性而非有效性，虚假材料不能等同于无效材料。关于投标人提供虚假材料谋取中标（成交）的认定，相关部门要结合有关的证据材料和投标人篡改、伪造或变造事实以及该行为的目的性、危害后果等方面进行综合考量和判断。
在实践中，一般认为“投标人提供虚假材料谋取中标、成交”应该同时满足主观和客观两个方面的构成要件。一方面，投标人主观上提供该虚假材料是为了达成谋取中标（成交）的目的，其具有主观恶意的动机。另一方面，投标人客观上必须有提供虚假材料即投标人有篡改、伪造或变造材料的行为事实。比如，某企业明知自己为中型企业，为了获得政府采购支持小型企业的价格折扣优惠政策，将其《中小企业声明函》的从业人员数篡改为符合小型企业的划型标准人员数，以此谋取投标利益，该行为属于提供虚假材料谋取中标的情形。
综上所述，笔者认为，本案中财政部门的行政裁决是正确的。B公司并未篡改、伪造或变造其《中小企业声明函》，也未对招标文件进行虚假响应。B公司在主观上并无提供虚假材料达成中标（成交）的目的，即B公司将从业人员数由99人误写为98人的行为，并不能促使其达成中标（成交）的目的，并未因从业人员数前后不一致的原因改变“B公司为小型企业”的客观事实，B公司的行为不满足“投标人提供虚假材料谋取中标、成交”的主观和客观两个方面的构成要件。
虽然财政部门的行政裁决未认定B公司的《中小企业声明函》为虚假材料，但是B公司误填从业人员数的行为，也值得所有供应商警醒。近年来，关于《中小企业声明函》的质疑、投诉和举报日益增多，一方面反映了各地加强了政府采购信息公示工作，供应商维权意识增强，政府采购营商环境日益提升。另一方面也反映了部分供应商未熟练掌握政府采购法律法规，在编制投标文件时，未规范填写《中小企业声明函》，甚至出现了多个采购项目公示的《中小企业声明函》从业人员数多次不一致的情况，导致引发质疑、投诉或举报，有的采购项目进而因此废标重新开展采购活动。
引申思考
据笔者侧面了解，B公司两份《中小企业声明函》从业人员数不一致的真实原因并不是误填，而是B公司编制投标文件的工作人员对从业人员理解的偏差所导致，其认为劳务派遣人员应计算在从业人员数之内，而编制甲县某数字化建设项目投标文件的工作人员则认为，劳务派遣人员不应计算在从业人员数之内。
《中小企业声明函》的从业人员数该怎么填？
《中小企业声明函》的从业人员数是企业上一年度的从业人员数量，有人认为只需填写缴纳了社保的人员数即可，有人认为应包括签订劳动合同的人员以及劳务派遣人员等所有的在职人员，还有人认为企业临时聘用的季节工也应计算在从业人员数中。
在实践中，由于在《中小企业声明函》中的“从业人员数量”没有明确的口径和标准，编制投标文件的工作人员会因从业人员的统计时间节点、劳务派遣、病退内退、实习试用、临时借用、外派工作等具体问题在认定上存在不同的看法，在填写《中小企业声明函》时就可能产生理解上的偏差，由此带来“从业人员数”不一致的现象。
根据《关于小微企业和个体工商户所得税优惠政策的公告》对“从业人员数”的解释，从业人员数包括与企业建立劳动关系的职工数和企业接受的劳务派遣用工数。
笔者认为，企业的年度从业人员是指当年12月31日前在企业工作，并取得工资或其他形式劳动报酬的人员，包括与企业签订劳动合同的在岗职工、劳务派遣人员及其他就业人员之和。从业人员不包括在企业实习的在校学生，也不包括企业以劳务外包形式使用的人员。
意见建议
一是建议财政部门加大政府采购法律法规和政策的宣传力度，编辑相关指导性案例，在处理政府采购投诉举报的过程中，准确把握无效材料和虚假材料的区别，营造良好的法治营商环境。
二是建议供应商应加强政府采购法律法规的学习，学深悟透政府采购促进中小企业发展的优惠政策，加强投标文件审核，确保规范填写《中小企业声明函》，避免出现本案中的类似错误。
三是建议采购人、代理机构和评标专家提高责任意识，在资格审查、评审过程中加强对投标文件的审查，发现存在明显错误、前后矛盾、逻辑混乱的相关材料，并加以辨别，揪出“虚假材料”。
写在最后
本案中，B公司的行为是否应承担相应的责任，目前尚无明确的法律规定。笔者认为，财政部、工信部等相关部门可按年度公示参与政府采购活动的供应商错填、误填《中小企业声明函》的现象，促进供应商规范填写《中小企业声明函》，推动政府采购工作高质量发展。
法规链接
《关于印发中小企业划型标准规定的通知》
（十六） 其他未列明行业。从业人员300人以下的为中小微型企业。其中，从业人员100人及以上的为中型企业；从业人员10人及以上的为小型企业；从业人员10人以下的为微型企业。