刘尚希 中国财政科学研究院院长
以下观点整理自刘尚希在CMF宏观经济热点问题研讨会（第91期）上的发言
一、理论和实践结合视角下的财税改革分析
财税改革作为社会高度关注的重要议题，其核心在于央地财政关系的改革。财税体制改革包括央地财政关系改革、预算制度改革、税收制度改革三部分内容，其中央地财政关系在整个财税体制中占据枢纽地位。实际上，央地财政关系改革对预算制度改革、税收制度改革具有显著的牵引与支撑作用，三者呈现出“一体两翼”的关系。这种关系模式可以类比为一架飞机，其中央地财政关系相当于飞机的主体部分——机身，而预算制度与税收制度则分别对应飞机的两个机翼，三者有机构成了财税体制。因此，财税体制改革并非孤立进行的各项改革的简单相加，而是一个需要有机联动、整体设计与协调实施的综合过程。央地财政关系、预算制度、税收制度之间的改革必须相互协调，才能确保改革能够取得良好效果，并实现预期的改革目标。
在财税体制改革的布局当中，央地财政关系改革无疑扮演着牵引者的角色，作为首要改革任务，其旨在带动预算制度与税收制度的改革。将央地财政关系改革视为财税改革的核心与起点，这一定位涉及到深层的分析判断。
常言道“财政是国家治理的基础和支柱”，在此框架下，央地财政关系在国家治理中占据支柱性地位，支撑着国家治理结构的整体框架。央地财政关系不仅是财力的分配问题，还涉及到国家治理的多重关系，包括行政、法律以及政治关系。国内外历史表明，央地财政关系一旦出现问题，整个经济、社会、国家都会出现严重问题与重大危机，例如：法国大革命的爆发部分归因于为财政危机；前苏联解体前，央地财政关系出现了严重的问题，中央财政陷入危机，最终成为苏联分崩离析的重要引发因素。中国唐朝晚期，地方财政权力过度扩张导致中央财政权力虚弱，无法有效控制各地的节度使，反映了央地财政关系处理不当可能会削弱中央对地方的政治控制力。因此，央地财政关系不是简单的经济问题，其本质上是一个政治问题。其妥善处理对于国家治理是至关重要的，如果这个问题处理不好，将会制约其他问题的有效解决。
央地财政关系对于处理政府与市场的财政关系、处理政府与社会的财政关系也起到了决定性的作用。在一般理论逻辑和传统观念影响下，人们倾向于先处理好政府与市场的关系，在此基础上在公共部门内部优化央地关系。但从现实上升到理论的层面，央地财政关系对政府与市场的财政关系、政府与社会的财政关系具有前置性的影响。央地财政关系的失衡会直接影响市场的营商环境，当前地方财政困境已对营商环境造成了显著影响。所以地方营商环境、政府与市场的关系与地方的财政状况呈正相关，也就是与央地财政关系呈正相关。妥善处理政府与市场关系、政府与社会关系，首要任务是处理好央地财政关系，这项改革具有枢纽性的作用，可以牵引其他方面的改革。
二、中央与地方财政关系的问题透视
央地财政关系的问题主要体现在以下三个不等式。
1、地方的财政支出大于全国的财政收入
也就是说全国的财政收入难以完全覆盖地方支出。2023年数据表明，即使加大财力下沉的力度，将全国财政收入全部用于地方支出，仍存在约2万亿的缺口。这个不等式表明，现在单纯依靠加大财力下沉已无法有效缓解地方财政困难。全国财政收入已完全分配给地方，但地方财政仍面临资金不足的问题，这一结论在一般公共预算和“两本预算”中均成立。
2、地方转移支付的规模已经大于中央本级收入
2023年中央转移支付规模已经超出中央本级收入大概2000亿，中央财政完全依靠赤字和举债维持运转，中央本级收入已经全部分配给了地方。此不等式反映出，要加大对地方转移支付的力度，中央需要扩大赤字和债务规模。这种做法在短期内或许可行，但不能作为长期制度性安排。从改革角度看，继续加大中央对地方的转移支付规模作为一种新的制度安排，显然是不可持续的。
3、地方的债务大于中央的债务
地方的显性债务与隐性债务（包括投融资平台债务）之和大于中央债务，地方还本付息压力日益增大。从地方支出来看，地方利息支出规模大于中央利息支出规模，而且地方利息支出增长的速度随着债务存量上升在提速。此不等式表明，地方财政面临刚性的债务压力，若无法按时还本付息，将出现债务违约风险，表明这种央地债务结构已不可持续。
综上所述，三个不等式实际上共同揭示了当前央地财政关系的不可持续性，这是当前央地财政关系的问题所在。
当前央地财政关系面临的更本质更深刻的问题在于其内生的不确定性，事权、财权、财力分配不是确定的，总是在不断变化。地方的事权与支出责任随着国家应对各种公共风险而不断变化，导致地方难以准确预估未来的支出需求。同时中央与地方收入的划分在也处于动态调整中，为了应对外部风险的冲击、稳定经济增长，中央会实施相机抉择的宏观调控，这些措施（如减税降费）也会不断地隐性调整和改变中央与地方收入的划分。支出侧是高度不确定的，由于上级政府（即“上面”）政策制定的灵活性，地方（即“下面”）难以准确预估未来的支出责任。这种“上面点菜、下面买单”的模式导致地方在预算编制时面临高度不确定性。收入侧也是不确定的，地方财政收入面临着诸多不确定性因素。特别是当前房地产市场调整，导致地方原本依赖的土地出让金收入大幅下降，有的县甚至归零，这种收入的不确定性进一步加剧了地方预算编制的难度。在高度不确定性的情况下，预算编制极为困难。即使预算编制完成，由于上级政策调整和收入变化的不确定性，预算执行过程中也难以准确预估支出和收入，这导致地方预算难以真正有效地执行。
这种情况下引发的问题就是地方预算软化，此问题会导致地方财政机会主义行为频发，并为各种融资提供了条件。当前地方非法融资举债屡禁不止的原因，实际上在于央地在事权、财权、支出责任以及收入划分上存在不确定性。在这种情况下，地方为应对区域风险、承担地方职责，并满足上级的考核要求，不得不采取举债融资或拖欠。因此，地方举债行为变得多样化且普遍。
银行贷款难度增加、融资平台失效，都使地方举债日益困难。中央分配的一般债和专项债指标都会被地方充分使用，然而，当这些资金仍不足以满足需求时，地方可能采取直接拖欠的方式，包括拖欠企业甚至人员款项，这种拖欠有时不易察觉，这也成为引发三角债的重要因素之一。当前应付款在经济中呈整体上升趋势，这跟地方财政是相关的。此外，各种监督、督查以及整改要求都需要投入资金，并且这方面的要求不受地方财政状况约束。地方主要领导会将这些要求作为头等大事，先考虑完成任务，如找企业垫资，再考虑还账的问题，这种类似的问题日益增多。
地方为了增加财力会采取多种措施，包括增加非税收入，这对盘活地方资源、资产、资金具有积极作用，但同时也有反作用力。地方为了筹集资金，存在乱罚款、乱摊派的现象，这对地方营商环境的优化和提升造成了阻碍。所以央地财政关系存在的本质问题在于高度不确定性、不可预见性，解决这一问题是当前央地财政关系改革的最大挑战。
当前，全球都在关注“不确定性”，社会学家指出人类社会进入风险社会，面对各种各样可以预见和不可预见的风险。在中央决策、地方执行的治理机制下，为应对各种各样的风险，中央做出决策主要依靠地方实施，“上面点菜、下面买单”的机制特点就更加明显，在这种情况下，央地财政关系内在不确定性越来越大，成为根本问题。
对于内生不确定性的问题，以及由此给地方带来的不可预期责任，特别是支出责任，需要转变为可预期状态。过去主要聚焦经济建设，如今则需要完成包括生态环保、民生、社会治安等在内的多元的任务与目标，地方政府的能力面临着极大的挑战，在这种情况下，就很容易出现地方“小马拉大车”力不从心的问题。
三、央地财政关系改革的思路建议
面对出现的各种问题，不断加强监督与问责，在压力层层传导、层层下移的情况下，地方行为可能进一步扭曲，治理效能进一步下降，从而导致治理风险上升。为了解决这个问题，首先事权、支出责任要上移，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，要提高中央支出比例。目前中央本级支出仅仅约为14%，这一比例在全球范围内极为罕见，无论是发达国家还是发展中国家均未见先例，成为内生不确定性的根源。如果事权与支出责任上移，“上面点菜、下面买单”的情形就会显著减少，内生不确定性可以有效降低，地方事权、支出责任可预期性就可以大大提高，地方在治理方面就不会出现“小马拉大车”的情况，也就不会承担无限责任。当前，地方治理已接近无限责任，“小马拉大车”模式难以维持，财力下移实际上无法解决地方治理能力不足的问题。
以往常常从财政角度去理解，认为地方困难与治理能力弱是财力不足的问题，只要下移财力，就能解决问题、增强治理能力，完成好上级的各项任务，这显然是一个误解。如果这个误解继续延续，地方治理上“小马拉大车”的状况就会愈发严重。特别在高度不确定性、风险事件越来越多的情况下，各级政府在应对风险方面要考虑各自能力的边界上限。原则上应根据各级政府有效对冲风险的能力来分配任务，如果任务超出能力，表面上责任虽然清楚，但可能在实际操作中引发更大的风险。所以应当遵循风险分配的原则，即谁最能有效应对风险，相关任务即由谁承担。
相较于工业社会，在当前高度不确定性的风险社会中，事权划分要遵循新的原则，首要的是按能分配风险的原则。事权以及支出责任的上移是现实问题衍生、倒逼出来的结果，其本质在于地方治理效能下降、风险上升，迫使事权与支出责任上移，从而提高中央支出的比例。
还有一个重要的维度需要考虑，即进入新发展阶段，辖区之间外部性问题与人口流动越来越多。社会由静态向动态转变，人口辖区之间的流动，特别是农村人口向城市流动、农民市民化等问题，需要更高层级的政府承担更多责任，包括事权和支出责任。这些问题如果交给地方、交给基层政府碎片化处理，不仅无法解决，还会带来极高的成本。具体而言，人口净流出的地方出现公共服务过剩；但人口净流入的地方公共服务是不足的，并且面临巨大的财政压力，这些地区转移支付相对较少，主要依赖自身财政收入，因此承担的公共服务压力较大。本应是上级的事权与支出责任转嫁至地方，地方无法承担，这导致了2.9亿农民工在农民市民化过程中间出现了很多障碍，同在一个城市却不能平等享受市民待遇。推动新型城镇化，需要直接关注并调整央地财政关系。
进入新发展阶段，面对辖区外部性问题增多、人口老龄化、人口流动、推动新型城镇化等情况，需要事权上移、支出责任上移，提高中央支出的比重，才能真正化解当前内生不确定性引发的治理风险。因此，当前央地财政关系改革应聚焦于制定具体方案来提高中央支出比重。1994年实施分税制改革时，改革任务具体非常明确，就是提高“两个比重”（财政收入占国民收入比重、中央财政收入占全国财政收入比重）。目前的体制设计应明确从收入侧转向支出侧，提升中央本级支出比重。具体而言，中央本级支出比重应提高到分税制改革之前的比重水平，至少要提高到30%-40%。如果在2029年能提高到40%，央地财政关系内在确定性就可以显著提高，进而在无形中有效解决当前面临的很多衍生性的问题。
提高中央本级支出并不是简单的记账方式改变，这涉及到中央各个部门的责权利的调整，牵涉到行政体制改革，中央政府要做大，地方政府要变小。显然，这项改革不是仅通过财政部门的协调就可以推动的，需要中央层面牵头负责，改革实施才会比较顺畅。
来源：中国宏观经济论坛CMF