作者：安子毓
西汉时期，北军是长安城中最为强大的军事力量，直接关乎政权之安危，重要性自不待言。学界一般认为，在西汉前期，掌北军者当为中尉。按此说，中尉之职责自当十分重要。然而，对于这样一个位高权重的岗位，其早期流变却有些模糊不清。
尽管从楚汉相争之时就屡屡出现“中尉”一词，然如沈刚先生所指出，此时的中尉只是将军之下的一个属官，“并无日后位列九卿之中尉地位显赫”，沈先生所言甚是。如韩信初为楚王时，即封当初令其受胯下之辱的“屠中少年”为“楚中尉”。此处虽是韩信为了宣扬自己大度，然若中尉果掌重权，轻易将此职授予一未临战阵之屠户，岂非儿戏？足见此时中尉仅系一底层武官而已。不过，沈先生根据《二年律令》中出现的中尉一职，将此职位的出现时间定位在“吕后二年之前”，又似乎太过保守。个人以为，高帝十一年戚鳃获封中尉或可视作此职位的正式设立。是年英布造反，刘邦在临行之前“发上郡、北地、陇西车骑，巴、蜀材官及中尉卒三万人为皇太子卫，军霸上”。可见此时中尉已行使内史地区军权，当已列于诸卿，而戚鳃亦恰于是年二月获封临辕侯，似可视作后来拜相封侯制度之比，可见汉廷对此职位的重视。
然而有意思的是，戚鳃之后直到文帝晚期，中尉之职皆不见于百官公卿表，一般认为是史料缺失，然以中尉如此重职，似不当缺略如此。与中尉相较，同一时期廷尉、卫尉的职位变化多有记载，而在景帝时期，列卿变动记载最详者莫过于中尉，何以在吕后、文帝时期却像消失了一样呢？尤其是在所谓“诛吕安刘”之变中，功臣与吕氏就北军归属展开激烈争夺，然掌北军之中尉在其中竟毫无表现，没有留下任何记载，这显然是让人难以理解的。个人以为，这一现象问题与北军的设置当有一定关系。
一、北军之立与太尉之设
凡溯南北军起源的学者，莫不引《汉书·刑法志》的这一段记载：“天下既定，踵秦而置材官于郡国，京师有南北军之屯。”
然“天下既定”这一时间实在模糊，有观点据此认为是高帝时设置，未免有些想当然。事实上，所谓南北军之名，是因西汉时未央宫在长安城南部，故护卫宫城者称南军，而京城驻防军与百姓皆居于长安城北部，故曰北军。若无未央宫，则无所谓南军；若无长安城，又何谓北军？早期刘邦在关东征战，甚至一度想定都洛阳，此时固无所谓南北军。汉九年未央宫成，南军之设当在此之后。而长安城之建设更晚在惠帝时，至惠帝五年九月，长安城方告建成，北军之设当晚在此后。至于戚鳃所率之“中尉卒”，彼时当散处于内史地区，只可谓北军之前身，而非北军。
查《高祖功臣侯者年表》，亦在长安城告成的惠帝五年，临辕夷侯触龙即位，则戚鳃当亦病故于是年。然则戚鳃之继任者当即北军之首位统领，这样一位重要人物，其名似不当佚失。罗凯先生据出土《二年律令·秩律》认为，惠帝五年北军正式成军后，掌握北军者为卫将军。然此说之论据恐欠推敲。文中以表格形式梳理《秩律》中卫将军、卫尉、中尉、郡尉的下属系统甚详，以此指出卫将军与卫尉系统相似，中尉与郡尉的系统相似，此结论自无问题，但文中由此进一步推断卫将军所率为北军，中尉负责内史地区兵力，就缺乏有力论据了。仍从此种类比出发，郡尉之兵既可以同时负责郡治与全郡之安全，架构与之类似的中尉之兵又为何不能在负责内史地区的同时亦负责京城治安，而必须委托卫将军呢？学界一般认为，北军是京城地区最强的兵力，若果如作者所言，当时是宦者令、郎中令、卫尉、卫将军、中尉五重宿卫体系，身处最外层，兵力应该最强的中尉所率军力又该是多少？这支重兵又为何毫无记载，以致在“诛吕安刘”之时功臣只重南北军，而对中尉之兵完全无视呢？个人以为，《秩律》中的诸官未必都是常置，一如《百官公卿表》的许多官职亦不常置一样，罗文中所默认的“卫尉、卫将军、中尉并置”的背景在实际中很可能并不存在——一如文帝晚年以后汉廷很长时间不设卫将军一样。事实上，和“中尉”一样，从北军之建立到“诛吕”，这一时期“卫将军”既不见于各种档案表格，亦在“诛吕”之变中毫无记载，称其领北军实与中尉有着一样难以解释的窘境。
个人以为，这一继任者并非什么神秘人物，实际就是在“诛吕安刘”一事中炙手可热的太尉周勃。汉初与北军关系最剧的政治事件非“诛吕”一事莫属，而其中功臣一派夺北军之所有策划皆围绕周勃展开，其与北军之亲密关系显而易见。这一点从其后周勃对南军的态度可以进一步反证。南军兵力远不及北军，然周勃却绝不敢单身轻入，最终入宫平吕产一事乃假刘章之手完成。两相对比，周勃之执掌实不言自明。其本传云“孝惠帝六年，置太尉官，以勃为太尉”，恰与戚鳃去世及长安城成的时间相衔接，当非偶然。
事实上，“北军属太尉”本亦是一传统说法，然其说为《文献通考》引易祓（山斋易氏）说所驳，遂流于式微：
谓北军属太尉，则尤不可以不辩。彼独见太尉周勃入北军之事，故举而言之，殊不知当时勃欲入北军，必令纪通持节矫内之，是以计诛吕氏，非谓以太尉勃领北军而后入也。盖北军自属中尉，而太尉掌武，虽本兵之任，然三公之职，初不常置。按司马氏《将相表》：“高帝二年，太尉卢绾，五年罢。十一年，周勃为太尉，攻代，后官省。高后四年，置太尉官。文帝三年罢。属丞相景帝五年复置，七年罢。武帝建元元年复置，二年罢。”后改为大司马。是其职之或置或罢，盖以三公无所不统，官不必备，惟其人而已，岂专领北军者邪！
易氏另一个理由是，太尉之职不常置，难以作为一种固定领军制度，此说深为后世学者赞同。然而，实际上，此说是站在事后诸葛的视角揣度前人，彼时之朝堂并不能未卜先知此职是否“常置”。与前引沈刚先生辨析中尉相类，高帝时期，太尉一职确亦有很大随意性，不可等同于后世三公九卿之制，仅是将军的荣称而已，不常置本是题中应有之意。至于文帝以后，惩于周勃势大之诫，亦多罢此职，一如易氏所论。然周勃为太尉时却绝非如此。易氏据《汉兴以来将相名臣年表》称吕后四年以周勃为太尉，这一记载与《吕太后本纪》相合。然此两处文字与他处却不相同，或为错简。《汉书·高后纪》不采此条，《史记》、《汉书》周勃本传及《百官公卿表》皆载周勃为太尉在惠帝六年。又《高祖本纪》有云：“已而吕后问：‘陛下百岁后，萧相国即死，令谁代之？’上曰：‘曹参可。’问其次，上曰：‘王陵可。然陵少戆，陈平可以助之。陈平智有余，然难以独任。周勃重厚少文，然安刘氏者必勃也，可令为太尉。’吕后复问其次，上曰：‘此后亦非而所知也。’”按此所谓遗言颇为传奇，是以吕思勉先生称此记载“傅会可笑”，不予采信。然即令刘邦无此遗言，其基本内容亦必为后人依据史实造作，否则早被时人一眼识破，安得欺世？是知曹参去世后确有陈平、王陵任左右丞相，周勃为太尉辅之的任命。陈、王之任丞相恰在惠帝六年，亦印证了周勃为太尉的时间。总之，周勃为太尉，至“诛吕”之时已十年，就当时人而言，焉能将其视作“不常置”之官？
又《郦生陆贾列传》有云：
吕太后时，王诸吕，诸吕擅权，欲劫少主，危刘氏。右丞相陈平患之，力不能争，恐祸及己，常燕居深念。陆生往请，直入坐，而陈丞相方深念，不时见陆生。陆生曰：“何念之深也？”陈平曰：“生揣我何念？”陆生曰：“足下位为上相，食三万户侯，可谓极富贵无欲矣。然有忧念，不过患诸吕、少主耳。”陈平曰：“然。为之奈何？”陆生曰：“天下安，注意相；天下危，注意将。将相和调，则士务附；士务附，天下虽有变，即权不分。为社稷计，在两君掌握耳。臣常欲谓太尉绛侯，绛侯与我戏，易吾言。君何不交欢太尉，深相结？”为陈平画吕氏数事。陈平用其计，乃以五百金为绛侯寿，厚具乐饮；太尉亦报如之。此两人深相结，则吕氏谋益衰。
综上，可见在惠帝五年戚鳃去世后，于惠帝六年继其掌军者应为太尉周勃。而这一职位变动当与长安城成，北军正式成军有关。由此也就不难理解，为何在“诛吕”一事中，周勃成为了绝对核心，纪通等人矫诏后为何非要通过周勃进军门。若非周勃有长达十年统领北军的经历，“为刘氏左袒”的号召绝不会如此顺利。
二、太尉与中尉之渊源
如上所论，北军在初设之时本由太尉执掌。然太尉在之前不过是出征时的荣衔，此次常置太尉既非旧有体制，各部本自有所司，突入一太尉，其执掌何以不与他人冲突？旧掌京师兵力的中尉又当司何事呢？
个人以为，太尉初设之时，当即汉廷中尉之尊号，二者本为一体两面，故设太尉后，中尉一职即被虚置，是以中尉才在其后长期不见于《百官公卿表》，且在“诛吕”一事中毫无表现。
这一点从诸侯国官制中可以得到印证。汉初施行郡国并行制，诸侯国官员设置本全仿汉朝。景、武后诸王国权力虽已被剥夺，高级官员亦被缩减，然其基本制度在形式上依旧大体保存下来。可以看到，在诸侯国制度里，中尉地位极高。《百官公卿表》有云：“诸侯王，高帝初置，金玺盭绶，掌治其国。有太傅辅王，内史治国民，中尉掌武职，丞相统众官，群卿大夫都官如汉朝。”中尉掌一国武事，地位与太傅、丞相、内史并列。然王国内史之地位当是景帝削藩后之结果。如周振鹤先生所论，七国之乱后景帝削藩，绝大多数王国都丧失支郡的管理权，仅剩都城所在的一郡之地，如此，治理都城周边的内史自然被视为顶级官吏。然在汉初诸国治理数郡的情况下，内史仅是都城地区之地方官，地位不当如此之高。事实上，在只领一郡的情况下，内史一职未免有叠床架屋之嫌，故至成帝绥和元年，“省内史，更令相治民，如郡太守，中尉如郡都尉”。内史地位不及其他三个职位可以在《哀帝纪》的这段记载中得到印证：“（定陶王）元延四年入朝，尽从傅、相、中尉。时成帝少弟中山孝王亦来朝，独从傅。上怪之，以问定陶王，对曰：‘令，诸侯王朝，得从其国二千石。傅、相、中尉皆国二千石，故尽从之。’”元延四年时王国内史尚存，然并无从王来朝的资格。是知其执掌虽尊，然并不属“国二千石”，而不得随王朝请，其地位低于傅、相、中尉殆无疑义。查诸《百官公卿表》，在西汉前期，汉廷顶级的金印紫绶之官只有三种，即太傅、丞相、太尉。而王国傅、相即景帝后对王国太傅、丞相之贬，然则掌一国武事的王国中尉对应何职乃得与傅、相并列，实不言自明。
按汉廷打压诸侯职官之名号，《百官公卿表》记曰：“景帝中五年令诸侯王不得复治国，天子为置吏，改丞相曰相，省御史大夫、廷尉、少府、宗正、博士官，大夫、谒者、郎诸官长丞皆损其员。”实则此事在惠帝时早已有萌芽。《史记·曹相国世家》有云：“孝惠帝元年，除诸侯相国法，更以参为齐丞相。”此法将诸侯“相国”降为丞相，以突出汉廷之尊。然则惠帝六年设太尉之职实相当于改中尉为太尉，其形式上的用意在于尊崇中央官员，压制诸侯官号。此外，其深层用意当亦有牵制丞相之意。汉初丞相权力无所不包，这一过大的权力无疑对皇权形成了威胁。惠帝五年相国曹参去世后，功臣集团中既无绝对权威，是以皇帝乃分相国为左右丞相，而又升中尉为太尉，掌一国武事，成三足鼎立之势。而长安城的建成、北军的设立乃至戚鳃的逝世则为太尉一职的设立提供了必要的契机。此外，太尉既为最高武官，则除中尉卒亦即北军归其直接统辖外，卫尉兵乃至郡国兵名义上当亦属其间接指挥。正因太尉一职本由中尉演变而来，直接执掌与中尉相似，渊源与中尉颇深，故而后来周亚夫击吴楚，亦是“以中尉为太尉”。
三、“镇抚南北军”的卫将军
汉初太尉代中尉一事已如上论。不过，此太尉一职只持续到文帝初年，至文帝三年，太尉灌婴继周勃为相，太尉一职遂罢，然中尉一职却在文帝十四年才恢复。那么在这一段空白期，太尉之执掌又由何人所代呢？这就要追溯文帝朝另一个重要职位——卫将军的设置了。
在吕后死后，陈平、周勃等功臣尽诛诸吕而迎代王即位，是为文帝。对于这批掌握兵柄而敢于诛杀的虎狼之臣，文帝方面自然是极其担心的。在功臣使者初迎文帝之时，代国郎中令张武即建言云：“汉大臣皆故高帝时大将，习兵，多谋诈，此其属意非止此也，特畏高帝、吕太后威耳。今已诛诸吕，新喋血京师，此以迎大王为名，实不可信。愿大王称疾毋往，以观其变。”虽然其后文帝听从宋昌建言并顺利即位，然多年以后，袁盎尚有谓“陛下从代乘六传驰不测之渊，虽贲育之勇不及陛下”，足见当时京师形势之危险。对于久掌北军的周勃，文帝尤为忌惮，故而在其即位当夜便匆忙命宋昌为卫将军，“镇抚南北军”。
宋昌之前，担任过卫将军的似仅有高帝时期的王恬启，彼时卫将军职权如何未有记载。然从出土吕后时期的《二年律令》来看，彼时卫将军与中尉同秩，其权位当与中尉类似，不会太过悬殊。由其名号来看，其职掌当为保护皇帝无疑，而护卫皇帝之军，除内廷之宦者、郎官与守宫城之卫尉，非中尉卒亦即后来的北军莫属。然则卫将军直接统属当亦与中尉相类，是以文帝后期匈奴入侵时，中尉周舍亦为卫将军。而首为卫将军的王恬启在高帝十一年改任廷尉，戚鳃亦由是年任中尉，或非仅是巧合，而有继承关系。
值得注意的是，宋昌在代国本任中尉。卫将军所掌既与中尉相似，何以文帝不任宋昌为中尉，而任其为卫将军呢？作为对比，可以看到，本为代国郎中令的张武即转任汉廷郎中令，由此亦可见文帝此任命的特殊性。之所以有此不同，当与如下几个因素有关：其一，如前所论，彼时官职系统中太尉一职本由中尉演变而来，中尉一职已虚置，任其为中尉几近直接向周勃夺权，未免太过敏感。其二，亦因此种演变关系，王国中尉所对应汉廷官位实当为太尉，任宋昌为中尉在名位上显然难与周勃抗衡。更为重要的是，中尉仅掌北军，与南军无涉，在实际职权上亦无法与太尉相侔。当是出于如上考虑，文帝乃拾起了被虚置多年的卫将军一职，并予以了重任。
对比《史记》、《汉书》对宋昌任卫将军后职责之记载，可以发现有一细微不同：《史记》作“镇抚南北军”，《汉书》则径作“领南、北军”。这当可视作此任命在不同阶段之效果。最初功臣势大，其权力不可骤夺，因此宋昌只是以“镇抚”的名义介入了南北军之管理，行监督之责，略略蚕食其权，日久则径将南北军完全控制。
也正是由于文帝所设的卫将军兼掌南军，其地位较王恬启之时自然更高一些。西汉后期，掌大权者往往兼掌卫将军。而《续汉书·百官志》更云：“将军，不常置。本注曰：掌征伐背叛。比公者四：第一大将军，次骠骑将军，次车骑将军，次卫将军。”可见当时卫将军位在九卿之上。其权位升高之肇始，当即文帝所赋予的“镇抚南北军”之任。
至于卫将军领南北军的具体方式，罗凯先生认为，经过文帝此番任命，北军为卫将军所直接率领，而南军则通过卫尉间接统领。个人同意此观点。后来宣帝任命张安世为卫将军时，即有谓：“数月，罢车骑将军屯兵，更为卫将军，两宫卫尉，城门、北军兵属焉。”可以看到，张安世直领北军，而通过卫尉间接统领南军，与前述观点正相符合。事实上，和“中尉”隐而不见的情况不同，文帝元年封“卫尉定等十人四百户”，文帝二年亦有任命“卫尉足”的记载，更可证明其时卫尉确与卫将军并置，其直接率领南军的情况实未改变。由此可见，在文帝此任命后，单论对京城兵力之统率，卫将军实略与太尉相同。
综上，卫将军、中尉、太尉三个职位实有渊源关系，刘邦时设卫将军担任京师之护卫，再设中尉代之，惠帝、吕后时出于打压诸侯与分丞相权的考虑改中尉为太尉，文帝即位后为了侵渐太尉之权而重设卫将军，若干年后复以中尉代之。从执掌北军这一关键点来看，这三个轮流迭代继承的职位实几近三位一体。
四、形成“三公”观念的现实因素
汉初北军之归属已如上论，而其中中尉演变为太尉之事与三公九卿制度或亦有一定关联。如当代研究者所指出，所谓三公九卿原本仅为在儒家思想影响下产生的习语，在秦及汉初本与实际制度不符。直至成帝时推行官制改革，所谓三公之制方落到实处。不过，既然秦代并无三公九卿之名，而汉代亦未施行此制，且在秦及汉初皆未鼓励大兴儒教，何以此说在汉初以来却突然成为大家公认的高级官员制度呢？
个人以为，三公之说很可能来自惠帝后期至文帝初年外朝之实际政治格局及受此影响而形成的诸侯国制度。那么，当时三公所指又当为何呢？传统说法往往以丞相、太尉、御史大夫为三公，然其中御史大夫一职则颇为尴尬，存在争议。正如安作璋、熊铁基两位先生所指出，《百官公卿表》明确记载御史大夫“位上卿”，属于“卿”而不属于“公”，而其印绶为“银印青绶”，这也明显低于“公”的“金印紫绶”，而与诸卿相同：“凡吏秩比二千石以上，皆银印青绶，光禄大夫无。”从出土《二年律令》来看，御史大夫秩禄也确与诸卿相同，皆为二千石。而将汉廷官制与王国官制相对比，亦可发现御史大夫未能与丞相等高级官员并列，而与诸卿仿佛。
将御史大夫视作三公之记载最早见于景帝时期枚乘说吴王书，之所以有此观点，当与御史大夫掌副丞相，权力较大，且隐然为丞相之继任有关。然细究之，此种地位系文帝时方出现，景帝时方形成制度，并非自汉初一以贯之。惠、吕时期先后继任丞相者如曹参、王陵、陈平皆非御史大夫，文帝初年，轮流以周勃、陈平、灌婴为相，直至灌婴去世后，张苍为相，方为御史大夫升任丞相之始。然至此时此制尚未成惯例，张苍罢相后文帝尚一度欲以皇后弟窦广国为相，犹豫久之方任御史大夫申屠嘉为相，景帝时亦一度以太尉周亚夫功大而任之为相，自周亚夫免相后，此制方成为惯例。
同样，从相关记载来看，汉初的几位御史大夫周昌、赵尧、任敖、曹窋之治国理政事迹亦少，地位亦低，其重要性显然无法与担任相国、丞相的萧、曹、王、陈相比。如相关研究者所指出，汉初的御史大夫负责在皇帝与丞相之间上传下达，乃至直接与皇帝制定法令，起到了连接内朝与外朝的作用，亦起到了制约相权之作用，实为汉初之内朝官，然其地位终究难与丞相同日而语。
事实上，之所以有“三公”的称号，当是因为惠帝末年至文帝初年十余年间掌握外朝顶级权力的长期为三人，使得人们心理上将其比之于儒家经典上的“三公”。
如前所述，惠帝五年，曹参去世，次年，皇帝以王陵、陈平为左右丞相，又设太尉一职分军权，而由周勃担任。汉初由一相国总揽之权力，至此一分为三。
至高后元年，王陵任太傅。此“太傅”为帝太傅，与叔孙通之前所任太子太傅不同，故《百官公卿表》称此职为“高后元年初置”。在西汉前期，这一职位是唯一能与丞相、太尉并列的“金印紫绶”之官。在王陵任太傅的同时，陈平任右丞相，审食其任左丞相，然左丞相不治事，而王陵虽号称“杜门竟不朝请”，但高后二年陈平等答复高后诏书时，王陵尚得具名，可见至少在形式上，太傅是参与政事的。此时外朝地位最尊者仍为王陵、陈平、周勃三人。至吕后末年，复以吕产为太傅，与陈平共理政事，从相关上书来看，太傅具名尚在丞相之前。而此制之废与所谓“诸吕之乱”有关。在吕后死后，审食其曾一度担任太傅。后齐国以“诛吕”为名起兵，而陈平、周勃等发动政变，尽诛诸吕而迎文帝，审食其改任丞相，旋被罢免，太傅一职遂废。
然文帝初年，掌政者仍为三人，即右丞相周勃、左丞相陈平与太尉灌婴，随着周勃罢相而陈平、灌婴相继去世，这一格局终于一去不返。此后，文、景、武三朝皆尽力抬高有内朝官性质的御史大夫之地位，此职乃被目为三公。然此时太尉一职已成为不常置之官，“三公”实已成有名无实之称谓。
不过，所谓礼失求诸野，中央官制变化虽繁，太傅、丞相、太尉的顶级地位在诸侯国制度中却长期存在，只是被矮化为傅、相、中尉而已。而在景帝削藩之前，汉初诸侯王国三分天下有其二，然则在惠帝六年至景帝削藩的三十余年间，“三公”思想造成了多大的影响自可想见。可见所谓三公当是惠帝六年至文帝初年十余年间的中央政治现实，且此状况在诸侯王国中长期存在。由于这一数字与儒家经典中的“三公”之制恰相符合，因此被附会、宣传、放大，最终竟成为官方正式制度。
五、“九卿”对中尉之排斥
汉初“三公”略如上述，九卿制度又如何呢？近现代以来，学者梳理文献材料，指出“九卿”在汉代主要是对中两千石官员的泛指，而非确数。即使在汉成帝的改革之后，这一数字亦未落到实处。而根据张家山汉简《秩律》与《新书》《史记》等传世文献，阎步克先生又指出汉初只有两千石，并无中两千石，最早的中两千石的记载出现在文帝死后景帝发布的诏书中。而杨振红先生则进一步认为中两千石的官位是文帝时在贾谊的建议下设立的，是为了区别汉廷官员与诸侯官员之地位。而早期中两千石官员亦不止《百官公卿表》所载诸官，如内史、主爵都尉均曾列于中两千石。可见所谓“九卿”本非实数。
上述这些研究是有道理的，汉代的“九卿”确实长期不是实数。即使是成帝改革后，如《百官公卿表》所载，秩中二千石者共十个职位，是为奉常亦即太常、郎中令亦即光禄勋、卫尉亦即中大夫令、太仆、廷尉亦即大理、典客亦即大鸿胪、宗正、治粟内史亦即大司农、少府、中尉亦即执金吾。从秩禄上讲，这十个职位完全相等，难分轩轾。但奇怪的是，自三国韦昭以来，杜佑、徐天麟、钱穆等学者皆认为“九卿”之所指为中尉之外的九位中两千石官员，历代史家取舍如此整齐划一，几乎没有异议，显然是蹊跷的。
事实上，如前所述，在汉成帝时期，确曾进行过以实现古制为目标的官制改革，“三公”在制度上正式确立。虽然由于最后中两千石官员超过九个，因而许多学者认为此改革只是确立了“三公”，并未涉及“九卿”，然如杨振红先生所考，内史与主爵都尉本皆为中两千石，在其演化为“三辅”后秩禄不变，其秩禄降为两千石的时间恰为成帝时期。由此看来，成帝改革在最初实当有实现“九卿”制度之目标，唯在其间出现波折而已。而中尉亦即执金吾一职很可能就是这一波折的关键点，故其虽得列中两千石，但在有的制度中往往又与九卿相异，如沈刚先生所论。卫宏《汉官仪》有谓：“立春之日，遣使者赐文官司徒、司空帛三十匹，九卿十五匹；武官太尉、大将军各六十匹，执金吾、诸校尉各三十匹。武官倍于文官。”或许正是因为这些具体制度上的歧异，才使得后世史家众口一辞将中尉亦即执金吾摈于九卿之外。这样看来，“九卿”在成帝以后并不完全是无中生有，至少是一种“准制度”“潜规则”。
不过，既然从官秩上讲，中尉本与其余九卿皆为中两千石，不分轩轾，何以其地位会出现波折，以致被视作低于九卿的官位呢？一个原因可能是其职权的减少，尽管在汉初中尉领有京师重兵，直接关乎政权安危，重要性超乎其余中两千石官员之上，然至武帝时，中尉更名为执金吾，仅司徼循京师，不再掌北军，其职权较之其余中两千石已无优势。三国韦昭云“武帝更执金吾为外卿，不在九列”，当即据此立论。另一个原因则或与本文所论其在汉初的流变有关，尽管此职在汉初一度演变为三公之太尉，权倾一时，然其后复降为中尉，反令其在中两千石档案中排名靠后。地位既已尴尬而权力又被减损，故其一度成为成帝改革时减秩之目标，虽然最后得列于中两千石，却是排于《百官公卿表》所载十卿最末，且在制度上与其余九卿存在着一定差异。其被视作九卿之外的列卿，亦自有其道理所在。
作者单位：中国历史研究院古代史研究所