当前，从政府采购公告信息发布情况来看，一些集采目录外、政府采购限额以下的采购项目非但要执行政府采购程序，有的还要公开招标。这既降低了采购效率，还浪费了公共资源。究其原因，笔者认为，一是预算编制各环节“脱节”，各行其是，难以实现“应编尽编”；二是未科学、规范地编制采购计划，不能合理地划分标包。笔者结合对预算管理一体化平台的分析，建议采购人应妥当编制政府采购计划。
厘清政府采购计划编制流程
政府采购计划编制是执行政府采购预算、发挥政府采购政策功能、优化营商环境的重要抓手和关键环节，在预算管理全流程中起着承上启下的作用。
中央部门预算按照“二上二下”的流程编制，“上”是部门上报预算给财政部门和有预算分配权的部门，是预算信息向上流动；“下”是财政部门下达预算控制数、预算修改意见，并将人大最终批准的预算批复传达给部门，是预算信息的向下流动。从政府预算项目到政府采购计划，再到政府采购预算指标，是项目由庞杂、粗略到具体，分解、细化再组合的过程，也是资金循序渐进推动落实的途径。
在预算管理一体化平台，政府预算编制以项目库项目为基本管理单元和依据，以“资金跟着项目走”为理念，实现项目全生命周期管理。财政按照经济科目每大类下的“其他支出”尽量不超过30%的兜底进行审核后，再由计财部门下达项目批复到计划备案单位。
政府采购计划采用备案管理，即各预算单位按内控职能分工，采用单位备案计划（二级）或部门备案计划（本级），分别设经办岗和审核岗。计划备案单位依据“二上”项目批复以及控制数，并结合本单位往年政府采购执行情况，将项目进行规划，细化为政府采购项目和非政府采购项目，实现“应编尽编”。“二下”是财政部门下达政府采购计划指标（表明预算资金已落实），按品目导入预算管理一体化平台，政府采购计划即成为政府采购预算指标。
在项目实施时，采购实施部门需要在预算管理一体化平台中，找到相对应的政府采购预算指标（具体形式为品目），然后在预算名称和预留情况调整模块，按照计财部门预算批复具体项目名称，冠名实施采购。至此，政府采购便贯穿整个政府采购业务流程和模块，再经过委托代理、合同备案、合同支付、履约验收、信息统计、绩效考核等环节，形成顺向逐级控制和逆向如实反馈的完整管理闭环。
在笔者看来，倘若一个项目或子项全部编入了政府采购计划，则这个项目就不受采购金额标准的限制，而受政府采购预算指标控制，需要全部执行政府采购程序。虽然在一体化下，预算管理模块和政府采购计划管理模块可由预算调剂模块进行调剂，但涉及跨部门协调，往往触一发而动全身。
综上所述，笔者认为，预算管理一体化平台运行的逻辑就是将预算管理和预算执行相整合、融合，以实现动态可控的绩效监督管理和“物有所值”目标。
加强内控管理与“管采”统筹兼顾
《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》提出，“强化采购人主体责任，以项目绩效为目标、以采购全链条管理为抓手，推动采购人加强内控管理，落实权责对等要求，实现‘谁采购、谁负责’。”
如何既满足采购需求，实现项目目标，又避免“化整为零”规避政府采购，实现“应编尽编”，是政府采购计划编制的核心工作。倘若预算单位“管采”不能统筹兼顾，那么采购实施部门、使用部门和财务部门就会“脱节”，各行其是。
预算管理一体化平台依据各类预算支出性质和用途，将预算项目分为人员类项目、运转类项目和特定目标类项目。其中，运转类项目又分为公用经费项目和其他运转类项目。预算项目是基本管理单元，预算编制、执行、核算、支出均按项目进行管理。对于运转类项目如修缮、技术维修、电信服务，稍有规模的中央预算单位动辄都是千万元以上，也就是同一项目预算下资金额都比较高。但在实际采购中，因工作管理安排、资金支付进度等，会将一个项目分解为若干个采购子项。哪些项目（子项）纳入政府采购计划？哪些项目需要公开招标？哪些项目适用政府采购非招标程序？这些都需要采购人依据相关法律法规进行安排。
在实际工作中，按内控制度要求，机构、岗位设置以相互制衡为出发点，以“分事行权、分岗设权、分级授权”为原则，按行政管理职能定机构、定岗、定人、定职、定责，形成职能制或直线职能制的组织结构形式。
综上所述，政府采购计划编制符合实际，既有采购实施部门对政策的有力把握，又有使用部门对市场调研的全面理解。
制定最佳采购计划
当前，“凡采必招”逐渐成为趋势，即非政府采购项目也执行政府采购程序，以程序正确、节约资金为原则，从而彰显公平。但笔者认为，政府采购旨在实现“物有所值”目标，重点是制定最佳采购计划。
一要深入调研，摸清行规。政府采购涉及行业面广、品目庞杂，同时行业行政法规交织，有着各自的规则、标准和红线。比如，工程建设“提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包”。在政府采购领域，一个采购项目只能确定一个中标供应商。如需多个供应商承担，采购人应将采购内容划分为多个标段，通过招标确定各个标段的供应商。为了项目实施质量考虑，采购人可以在多标段采购项目的采购文件中约定投标人只能中一个标段。
二要根据采购需求确定采购项目属性，并合理选择采购方式和评审办法。以带安装的设备更新和机房改造项目以及配电设施更换项目为例，第一步是确定采购项目属性。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七条规定，采购人应当按照财政部制定的《政府采购品目分类目录》确定采购项目属性。按照《政府采购品目分类目录》无法确定的，按照有利于采购项目实施的原则确定。第二步是确定组织形式、采购方式和标包。如果确定为工程，则按集采目录限额内工程进行采购；如果确定为货物，那么安装就需要允许分包或联合体投标；如果货物和安装都需使用政府采购预算指标进行招标，那么就得分两个包，即一个是货物，另一个是服务（安装）。第三步是根据项目特点和市场调研，制定择优评价方式、办法，以及与项目相适应的合同条款，确保项目达到预期目标。
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