记者/李晶晶
编辑/刘汨
今年4月民间救援队参与广东英德水灾救援
如果观察近些年的救灾行动，你会发现一些看似矛盾的现象：长长的车队将唯一通往灾区的道路堵塞，能力层次不齐的的救援队伍一拥而上，工作人员疲于“劝返”；而在一些关注度不高的灾害面前，又出现了“救援资源稀缺、人手不够”、“需要一次热搜”的呼声。
今年的气象灾害突破了很多个“最”。夏季暴雨洪水南北齐发、频发、重发，大江大河三个月先后发生25次编号洪水，数量为1998年有资料统计以来第一位。9月以来，第11号台风“摩羯”成为1949年以来登陆我国的最强秋台风，先后在海南文昌市、广东徐闻县登陆，造成三省区共122.7万人受灾。
卓明信援创始人、中国灾害防御协会应急救援服务分会副主任委员郝南对这样的状况表示了自己的担忧，“今年的气象灾害是十年里最重的一年，但我国社会力量参与灾害应急响应的水平，仍然处于初级阶段，少有能称得上专业的组织。”
谈及救灾行动中的种种无序甚至混乱，郝南直言，没有操作、技能和现场指挥协调的标准，这会危及被救人员和救援人员的生命安全。这也是许多资深人士所担忧的，民间力量进入灾区是否需要“准入”制度？如何高效协调救援分工？如何加强民间力量与政府部门的沟通协作？眼下，还有大片的机制空白需要填补。
截止目前，在应急管理部救援协调系统里入驻的救援队伍有2700 支左右，5.3 万人。在全球气象灾害变得越来越频发的当下，如何让这支庞大的队伍从零散无序到高效联动，离不开一个完善的协调机制。这也是一次次救灾行动的心脏，让救援力量的血液有序地泵向毛细血管，让生病的躯体重新复原。
自然灾害频发加大了救灾工作的压力 | 资料图片
一次次“劝返”
广东蓝天救援队的郭台伟一整个夏天都在追着洪水跑。三个月的时间里，他去了英德、梅州、雷州、徐闻......这也是他干救援十几年以来，接到救援电话最多的一个汛期，“一天有上百个，很多人都是带着哭腔。”
2024年6月16日，梅州多个乡镇出现特大暴雨，多处发生山洪或山体滑坡。郭台伟和队员带着救援设备在次日中午赶到蕉岭县时，当地的水已经退了，省应急管理厅的直升机又把他们运去了受灾更严重的平远县。看着被淹至门楣的农舍，郭台伟感慨，“我们的响应还是有些晚了。”
一个月后，湖南华容县发生决堤。当越来越多情势急迫的现场画面出现在网络上，授渔公益理事长王海波询问后得知，本地救援力量已经在当地应急部门的统筹下做好部署，趋于饱和，他赶紧公开发布了一则消息，“当前正处于群众紧急撤离疏散阶段，当地实施了交通管制措施，确保疏散畅通，请外地社会应急力量暂时不要前往，避免造成拥堵。”
一边是缺热度、缺人手的偏远乡村，一边是引起网上巨大关注的“流量灾区”，这看似矛盾的现象折射出的，是我国社会应急救援领域在专业性和协同性上存在已久的短板。
王海波在不同场合重复过很多次“请社会应急力量暂时不要前往”这句话，对“劝返”的困难深有体会。2017年6月，四川省阿坝州茂县新磨村突发山体高位垮塌，因为参与过多次救援的协调工作，四川省团委委托授渔公益在茂县县城建立了协调中心。王海波记得，当时作业面不大，大批消防和部队力量已经在里面展开救援，面对充满热忱的民间救援力量从全国各地赶来，“把他们截留在县城”成了当时最重要的工作，“不然大批人员涌进狭小的救援现场，反而适得其反。”
一支由退伍老兵组成的队伍情绪激动：“我今天一定要进去，不进去的话跟父老乡亲没法交代。”王海波与这支救援队谈心，“现在救援需要的是大型机械和专业人员，你作为一个老兵，是懂纪律的对吧？你来到这里，目的是为了进去，还是为了救灾？”
第二天这支救援队还是自行进了山，王海波得知，现场救援人员严重饱和，他们因为缺乏工具没有参与救援，又撤了出来。他苦笑着说，这是很多社会救援力量的共同心态，“一定要去灾情最严重的地方，一定要有所表现，这样才能给父老乡亲和提供经费的支持者有个交代。”
在2021年河南暴雨期间，王海波甚至见过应急管理局的院子里集结了两百多支大大小小的队伍，现场非常混乱，负责人无奈地表示来的救援队太多，吵着要床、被子，还要船、要加油，甚至要他们解决扎营场地。“作为救援队要具备自我保障能力，受灾的当地政府没有义务和能力保障救援队的基本生活，反而很多本该做的工作被耽误了。”王海波说。
在一些资深民间救援人士的回忆中，因为不专业的救援行动给灾区添乱，甚至出现了救援者自己变成“灾民”的例子。
2015年尼泊尔地震时，有救援人员“偷渡”国境，在没有任何资质的情况下只身翻山越岭去参加救援；2021年7月河南暴雨期间，有“网红救援队”被当地居民诟病没有设备、拍了照就走，还有救援队谎报自己有10台挖掘机只为进入核心现场；2023年12月积石山地震时，有人只穿了速干衣就去救援，在零下20℃的夜晚出现了失温......
王海波参与制定的现场协调机制
“邀请函事件”背后
关于民间救援力量进入灾区的种种风波，一次“邀请函”乌龙事件尤其无法忽视。
2023年7 月 31 日晚, 涿州十余万人被洪水围困, 数百支官方和民间救援力量迅速赶赴涿州救灾。8月1日, 涿州市成立了28 支共计8755人的应急抢险队伍，当地应急管理部对外发布声明称: “现场队伍已经饱和, 请外围队伍不要前往, 点状救援无法到达的地方当地应急管理部门正在制定方案, 非民间力量的装备所能抵达, 呼吁各社会应急力量理性救灾, 切勿冒进。”
据南方周末报道，在涿州救援时期，曾有外地民间救援队出发前联系当地的应急管理部门，想开具加盖了公章的邀请函, 但工作人员回复“章掉水里了，正安排人员涉水去取”。这条消息立即发酵，“为什么救援一概要政府同意”、“应急机制僵化”的质疑声四起。
王海波解释这次“邀请函”乌龙事件，因为一些救援队正在备勤，要向属地主管部门解释为什么去其他省市救灾，所以需要这样一纸证明，“和他们能否进入灾区没有关系。”当时很多救援队都是自行前往涿州，只要找到协调中心报备就可以领受任务。
对于涿州这次“乌龙事件”，在一些救援人员内部的讨论中有了一致的意见——设立准入机制是必要的，其本质是一种政府许可, 是应急部门对救援队能力的认可，也是对灾区人民生命安全的保障。
多位资深人士告诉深一度，目前民间救援力量没有统一的“准入”标准，是否前往某地救灾，多是各自凭经验判断。规模大、建制完备的救援队有丰富的人脉关系和经验，能够直接联系到应急部门，并搜集足够信息和进行灾情研判。比如一支深圳的救援队最终放弃了前往涿州，就是考虑南北距离太远，会错过救援时效。
但还有一些救援队的判断标准，基本依赖网络信息和媒体报道，特别对关注度高的灾害热情高。他们甚至会没有对接就自行前往，能否进入灾区则有赖于当地政府的态度。有些队伍被拦在外面，甚至和工作人员发生冲突，有些地方政府觉得“来了就是客”，也会给自行前往的救援队安排些其他任务。
在武汉大学公共管理学院教授王增文看来，这也反映出了社会应急力量参与救援的现实困境，“进行管理和制定准入机制的人，并不了解现在都有哪些社会应急力量，他们的专长是什么、能力能到什么程度。”
王增文在进行一项调研时发现，地方政府和社会应急力量之间往往是“陌生”的。云南某市应急管理局负责人对他说：“我们这里大多数时候还是不考虑民间组织那些力量，因为不知道他们专业度怎么样，总还是用自己的人放心吧。”也有民间救援队抱怨，基层政府的保守甚至是不欢迎影响了救援推进，“倒也不要指望基层有多专业，就觉得他们至少可以有这个概念，有个专岗，在有灾的时候能有人和我们对接……都别说支持哈，不阻挠我们去救灾就行了。”
在清华大学慈善研究院副院长贾西津看来，无论过度动员还是劝返，都不意味着救援资源的过剩匹配，而是涉及到有效匹配的问题，“救援行动需要多元的参与，如果只有一个中心、只依靠行政审批，这个中心出现问题时，就可能出现类似邀请函盖章的这种阻塞。”
贾西津认为，民间救援和政府之间的协调，一定不能等到灾害事件发生时再进行，“这种协调一定是小范围的、日常的，这样才能在灾害发生时，形成一种有效匹配的行动机制。”
涿州水灾时的“邀请函”事件引起了很大争议
从无序到协作
2008 年，汶川特大地震发生，这一年也被称为“中国援救公益元年”，当时，许多登山协会和驴友组织都加入了救援，他们也成为了民间救援组织的雏形。在那时的救援中，一些民间力量已经意识到了现场协同混乱、专业资质待提高的问题，发起过一些简单的协同倡议。
在2008年后的五年间，相继发生了多起5级以上的地震灾害。一些资深民间救援人士也经历了一些没有头绪的救援行动，“那时救援队该去哪里，都是自己找活儿干，信息大多来自媒体和现场的志愿者，没有一个统一调配中心、信息集散中心。”
直到2013 年四川芦山地震，产生了民间力量与政府部门协同的萌芽。王海波记得，当时有社会组织成立了协同小组，但是力量分散、作用有限，直到四川省政府牵头，成立了雅安抗震救灾社会组织和志愿者服务中心，才把这些社会力量统筹起来。
2021年5月，云南大理州漾濞县发生6.4级地震，造成数十人伤亡。应急管理部救援协调局指导民间组织授渔公益在现场成立“社会应急力量协调中心”，又称“社会组织和志愿者协调中心”，参与一线救援或周边备勤的社会应急力量、志愿者组织，跟中心报备，统筹协调。
两个月后，河南郑州“7·20”特大暴雨灾害爆发，应急管理部指导河南省应急管理厅，委托枢纽型社会组织建立了社会组织和志愿者协调中心。河南防汛抗旱指挥部在应急管理部官网上发布公告，让社会各界到现场后与协调中心联系领取通行证，联系人之一就是王海波。
那几天，他的手机“都被打爆了”。在全市内涝严重的情况下，河南省应急管理厅孙强副处长和郑州市应急局的两名工作人员和授渔公益的六名工作人员找了一处地势稍高的办公楼现场办公。王海波事后统计，当时累计登记报备的社会应急救援队伍537支、救援人员1.1万名、基金会135家，累计转移受灾群众38万人次。
在河南暴雨协同机制的试点下，应急管理部开始了制度化、法规化的尝试，在2021年底着手建立社会应急力量参与重特大灾害抢险救援行动的运行机制，所发布的“现场协调机制试点方案”，涉及发布救援需求、组织登记报备、救援交通保障等多方面工作，首批参与试点的十个省份中包括四川、云南等灾害易发地区。
但救援协调绝不止于“准入”这道门槛，救援力量进入现场后如何分区、分工，以及如何获得、共享灾情和行动信息，也是需要弥补的空白。参与过多次救灾协调工作的郝南特别提到了今年华容溃坝救援的范例，现场划分成了多个救援作业区域，同时在有通讯和供给保障的区域设立了现场协调中心。负责社会救援队伍现场指挥的县应急管理局副局长，同时也是当地蓝天救援队的队长，给各支队伍进行了合理分工，“虽然参与的救援队不多，但行动有序、协作高效，很快就完成了各项任务。”
在郝南看来，救援工作不只是冲在第一线，还需要一个“站在岸上的人”，制定计划、统筹信息、保证后勤食宿、和各界沟通......这些细碎的工作都需要专人负责，“经常你问一个救援队救了多少人，他自己也记不住，大家干了什么事，自己都说不清楚。”
协调工作也有对专业性的要求，郝南以统筹求助信息举例，“像是金融交易一样繁忙，信息爆炸式地涌来”，比如涿州水灾，他们曾接到来自同一小区的上百条求助，结果查询后发现，那里是片高档小区，楼层很高，情况并不算危险，救援的优先度要往后排。而即将临盆的孕妇、需要胰岛素的病人，哪怕只有一个人，是不是需要更优先救援？“救援队伍资源是有限的，指引哪支队伍去哪个任务点，经常是拟定行动计划中更困难的部分。”
蓝天救援队与广东英德政府部门，在救灾中实现了很好的协同
一款小程序带来的改变
在广东多年，经历数次华南地区的洪灾救援后，郭台伟对英德的协调经验印象最深刻。他和队员抵达时，当地有专人对接，还安排了熟悉地形的村民带路，且镇一级政府设立了指挥中心，工作人员收集好群众求助信息，按照危急程度分类，写在一张张纸条上交到救援队手里。
在郭台伟看来，这种地方政府与救援力量的协同程度，已经领先了很多地区，这也得益于当地长期与水“交战”的经历，因此有了娴熟的预案方法，“但是没有经历过水患的地区，你让他去做预案他也没有这样的意识。”
那如何在更大范围提高救灾时的协同效率呢？郭台伟的设想是，设计一个app，日常就可以使用，成为每个需要救助的人能想到的第一方式，“小到小孩走失、老人摔倒都可以使用，就像外卖员派单接单一样，救援队也在上面接收任务。”
这样的设想已有初步的尝试。2022年7月，应急管理部开始推广“灾害应急救援救助平台”小程序，包括“电话求救”、“灾害安置点”、“我要捐赠”和“救援力量”等模块，并在涿州水灾、积石山地震等重大自然灾害中启用。受灾群众可以在小程序上自己填写，或者打救援热线95707，由协调中心工作人员上传求助信息，救援人员点开小程序后就可以领取任务，获知求助人的坐标、需求和具体受困人数。
这样的小程序也加快了民间救援力量前往灾区的报批审核速度，救援队在小程序上点击“我要救援”，报备人数装备等信息后，通过审核就会获得一个救援码，这也是进入灾区的“通行证”。多支参与报名的救援队透露，最长不过20分钟就通过了审核。
2023年12月的甘肃积石山地震是这个小程序最近一次启用，也是甘肃省应急管理厅第一次把社会救援力量协调工作交到社会组织手里。授渔公益和甘肃厚天救援队组成的协调中心设立在积石山中学，负责审核小程序上报名队伍的资质、赋通行码、分配救援任务。
参与这项工作的甘肃厚天救援队队长史万锦所介绍，救援队凭码高速免费通行，许多无关车辆也被截留在核心救援区域外，很大程度缓解了当地的交通压力。因为这次救援任务结束的早，一些运送救灾物资、帐篷的工作也是由救援队承担，方式同样是协调中心收集信息后分派任务，“像拥堵、物资扎堆等现象，基本48小时内都得到了解决。”
对于这套初见雏形的协调机制，王海波还有更大期待，就是面对灾害如何更快启动响应。以积石山地震为例，因为涉及评估本地救灾力量、评估受损情况等问题，公布启动协调机制时已经是地震次日中午，“与灾害发生的时间还有差距，人该救的一大早都救完了，还来干什么呢？”
郝南也一直在强调“预先响应机制”，这是单靠民间力量无法完成的。比如是否可以在救援队抵达前就完成信息搜集工作，这是他们研判受灾需求分布的重要依据。“各种预案都应该在灾害中得到完善。有些地区偶尔受灾一次，管理者觉得是倒霉、运气不好。但在极端天气频发的当下，常态化备灾是基层治理各方都应有的意识。”
积石山地震的现场协调中心
常态化备灾成为刚需
当前，我国已经建成5000多支专业救援力量, 已纳入救援体系的社会力量约有 2700支，超5万人。怎样促进社会力量有序参与的同时，又不伤害其积极性，在灾难频发的今天，还有更长的路要走。
王海波说，目前，应急管理部的小程序只有达到全国重大灾害级别才会启用，在他看来，各省的应急预案中，也应把协调机制明确纳入进去。“自上而下推进的设想很好，但到了省级或者市级县级，地方政府不了解，没人去对接，这就需要常态化建设。”
他还指出，常态化备灾需要通过地方省级救援队联合演练促进合作。“这一点川渝地区做的比较好，四川应急厅、团省委牵头做的综合演练已经形成了规模化，常态化，首先促进了本省救援队的协作联合，完善了应急志愿服务模式，形成了工作手册。其次，川渝形成联动联合指挥部。所以在近几次的川渝救援行动中整体比较有序，需不需要响应、需要什么样的队伍进入、队伍分工协作都能实现，这个是需要磨合的。”
社会应急救援队伍的分布与地理位置、灾害频率、经济发展等有很大的关系，据社会组织征信网络数据梳理，截至今年，浙江560 支、山东484 支、河南376 支、四川200 支、新疆32 支、青海11 支。北方救援队多从事山地救援，南方多擅长水域救援。
2019年，应急管理部开展社会力量分类分级测评的试点工作，由20多位业界专家作为评委，测评分为城市搜救、高空绳索救援、山地救援、应急医疗救援、水上搜救和潜水救援六个专业方向，每个专业方向分为三个等级。
深圳公益救援队的负责人石欣也依据联合国国际救援队分级测评的相关标准，协助起草了相关标准规范。他谈到，国际上针对跨国救援已有一套分类分级测评的标准，目前已经有中国救援队和中国国际救援队两支队伍通过联合国国际重型救援队认证。但在国内尚属空白领域，“分类分级标准的评定有助于在灾难突发，尤其是跨省救援时，当地应急部门对社会力量专长和能力的判断，也能改善社会力量一拥而上、报批迟缓的局面，不需要通过层层报批。”
像在光谱上精准找到自己的坐标，石欣说，“你是专长水域救援还是山地救援？拥有多大的能力？比如，拥有一级搜救能力，那么核心现场就会优先派你去，这对于救援队来说是一种动力，我现在处在哪个位置、要朝着什么样的方向努力，也有标准可考。”
深圳公益救援队在参与分类分级测评时依据当时的人数、装备，选择了城市搜救能力2级进行评定，后续各民间救援队在参与测评时也本着自愿的原则，依据能力、装备程度，报名自己参评的种类和级别标准。现在，这项工作依然在试点推广阶段，石欣说，广东拥有78支民间救援队，参与过分类分级测评的并不多。
而不断提升自己专业能力的救援队，在政府采购上也会有更多支持。石欣说，深圳公益救援队的资金来源除了基金会企业以及社会个人捐助，还有政府购买服务，自2016年开始进入深圳市政府采购名录承接政府竞标项目以来，政府采购服务占到队伍收入的八成。
每一次救灾行动，都是社会组织获得发展的契机，王海波觉得，需要为协调机制找到一个平衡点，不能沦为一个管控的工具，这会削弱民间救援力量的积极性，而是要更多进行引导和服务，“救援的黄金时间只有72小时，可以让能力最强的第一时间赶往灾区。那些能力达不到救援标准的，就安排他们在灾区做一些救灾类的工作。”
郝南认为，在未来，我国各地有必要以乡镇或区县为单位，进行常态化建设，完善地区应急力量，“不能每次洪水到了家门口，才开始想办法，也不能觉得灾害是偶然的，遇到了是运气不好。在极端天气越来越多的当下，如何与灾害共处，总结经验，做好预案，减少损失，是每个人的必修课。”
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