北京市G103京通快速路上的一座现存收费站。张宇轩 摄影
国道重新开始收费了吗？近一年来，相关讨论层出不穷。
2024年8月25日，山东省批复同意济南黄河大桥设置收费站，该消息一度引发社交媒体上对于“国道恢复收费”的猜疑。尽管官方很快出面澄清，收费站只服务于新建的大桥，并非“恢复收费”，但相关讨论依旧余音难消。
实际上，近几年来国道、桥隧新设收费站并非新鲜事。南方周末检索了全国各省（自治区、直辖市）政府网站近5年新设的公路收费站批复记录，其中9省公开信息较为详细。这9个省5年来共计至少新设了30处国道、一级公路、桥隧等收费站。收费年限少则三五年，多则三十年。
2009年是中国公路建设的转折点。当年推出了成品油消费税改革，公路养护有了新的资金来源，同时大规模裁撤了二级公路的收费站，公众对于“国道免费”的印象就此出现了。
但国道收费站从未完全消失。根据交通运输部数据，至2021年底，全国一级公路、二级公路、桥隧收费站依然保有484个。
十余年来，免费公路的资金支柱是成品油消费税和车辆购置税，但新能源车崛起等因素，使得这两种收入同时下降。全国收费公路的收支缺口也日益拉大。
难题之下，新增国道收费，或成为地方政府的一种解法。
350公里路，三四个国道收费站
9月20日傍晚，内蒙古的一家煤矿，夜色已与地面的煤色连成一片。
卡车司机毛师傅与工友们排队等待装载原煤的间隙，饶有兴味地聊起了不久前引发讨论的“济南国道恢复收费”一事，“最近听说我们这边也可能要恢复一些收费站”。
近年来，多地省政府的确批复了不少新增的国道收费站。例如山西省2023年11月公布的《关于同意国道241阳方口至朔州段和国道336朔州至平鲁段公路改扩建工程项目设置收费公路收费站的批复》（晋政函〔2023〕112号）。这两座新增的国道收费站均位于山西北部，其中一座就在毛师傅工作行程的目的地所在城市。
毛师傅对此并不诧异，他的运煤路线由内蒙古至山西北部，全程350多公里，要在数条国道、高速公路之间辗转，沿途经过多个国道收费站，“内蒙古境内两到三个，山西境内有一个”。 上了年纪的老师傅会在储物箱里备上各种面额的纸钞，他们不习惯移动支付，这正是为了应付路上的国道通行费。
与外界普遍认识中的“国道不收费”不同，常年跑煤炭运输的司机师傅们反而会戏谑地反问一句，“还有这好事儿？”
临近午夜，毛师傅的车装载完备，这一程要连夜送达，之后再返回。一次往返要经过7次国道收费站，每个站点收费55元，加上高速通行费，往返共计约1100元。这一车煤炭的总体运费在3000元左右，公路通行费的支出约占运费收入的1/3。
不少司机都会在返程时再接一项运送碳酸钙矿石的任务，“空跑一趟会亏钱的”。
蒙、晋一带，运煤司机被俗称为“开大车的”，在煤炭行业兴盛的时代，“开大车”收入可观，一度是“香饽饽” 职业。通行成本也较现在更高。毛师傅干这一行已接近二十年，他回忆，“大概2009年以前，这一路的收费站至少是现在的两倍，通行费大概是如今的两到三倍”。
当时高额的收费压力下，不少司机选择绕行小路以避开收费站，有的司机或车队还会对卡车进行非法改装。开着严重超载的“百吨王”想方设法绕过收费站，成为那个时代行业里公开的“财富密码”。由之引发的车祸事故在当年也屡见不鲜，数倍于标准载重的卡车对路面的破坏也给公路养护带来负担。
这番乱象直至2009年的成品油消费税改革、国道收费站大量裁撤时才得以改观。
但随着能源结构、煤炭主要运输方式的变化，近年来行业生态早已大不如前。采访中，不少老师傅言语中难掩惆怅，“这一行已经挣不到什么钱了。”
公路收费的前世今生
毛师傅运煤途经的收费国道多为经营性公路，其与政府还贷公路同为收费公路政策下的产物。前者一般由企业或其他经济组织投资建设，依靠收取车辆通行费收回成本、养护运营；后者一般是当地政府交通主管部门通过贷款或集资建成的公路，收取通行费以偿还债务。
收费公路的建设思路可追溯至上世纪80年代。1984年，国务院出台收费公路政策，打破了公路建设单纯依靠财政投资的体制束缚，形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的多元化投融资机制。
这对后来的交通基建影响深远，“贷款修路、收费还贷”逐渐成为主流模式，全国路网迅速铺开。
根据交通运输部数据，至2008年，全国公路总里程已达373万公里，约为1984年的四倍。其中，95%的高速公路、61%的一级公路、42%的二级公路是依靠收费公路政策完成建设的。
路网建设快速发展的同时，收费站密集、通行费偏高、个别公路违规超期收费、以费代税、负担不公平等弊端显现。特别是二级收费公路，其里程和收费站均占收费公路总量的60%，但高速公路成网后，其作用被大大削弱，这些收费站又大多分布于城乡居民频繁使用的区域，公众意见大，改革成为必然。
2008年12月，国务院发布《关于实施成品油价格和税费改革的通知》，成品油税费改革由之开始。具体包括，提高成品油消费税单位税额，取消公路养路费、公路运输管理费、公路客货运附加费等六项收费，逐步取消政府还贷二级公路收费等。新增成品油消费税通过财政转移支付的方式，其中一部分用于替代公路养路费等六项收费的支出，以及对各地取消政府还贷二级公路收费进行补助。
2018年12月，全国人大常委会通过《中华人民共和国车辆购置税法》，明确车辆购置税资金的支出用于国家高速公路、普通国道、普通省道、桥隧等方面的新建、改建和扩建。
至此，中国公路形成了新账本：成品油消费税、车辆购置税变成了非收费公路的两大资金支柱。
在用途上，成品油消费税主要用于非收费普通公路的养护；车辆购置税主要用于非收费公路建设和高速公路建设资本金或补贴。
同一时期，各地开始大规模取消政府还贷二级公路的收费，裁撤收费站。根据交通运输部数据，从成品油消费税宣布改革至2009年5月初，不到半年里，山东、江苏等12省就撤销了1263个收费站。到2021年末，收费的二级公路已削减至0.75万公里，对应的主线收费站仅剩115个，而收费公路的结构中占比超过95%的是高速公路和一级公路。
收支缺口十年扩大11倍
然而，一些地方公路路网建设的财政状况并不如预想的乐观。
比如近期备受关注的山东济南G104黄河大桥，该桥总投资78.93亿元，项目建设运营单位是济南黄河大桥建设管理有限公司，经多重股权穿透后，分别由济南市国资委和山东省财政厅按比例持股。
南方周末以市民身份致电济南市交通运输局时，工作人员回复中多次提到“财政资金有限”，因而该桥无法依赖财政资金进行建设以满足公益通行需求，而是采用BOT模式（建设—经营—转让），引入“社会资本”融资建设，拟通过收取通行费收回成本。
不仅是山东济南，不少收费站近年来在批复设立时同样引发过舆论热议。
交通运输部数据显示，至2021年末，全国18.76万公里的收费公路中，除高速公路外，包括一级公路1.76万公里，二级公路0.75万公里，独立桥梁及隧道1329公里，对应484个主线收费站。该数据2021年后再无更新。
南方周末查阅各地政府网站中的公众留言板、代表委员建议等信息，公众要求取消某些公路收费、裁撤收费站的建议颇为常见，而政府方面的回应多为财政资金紧张、公路建设养护收支缺口巨大等，罕有此类建议被采纳。
交通运输部发布的《2021年全国收费公路统计公报》显示，2012年全国收费公路收入3281亿元，支出3847亿元，收支缺口为566亿元。之后的十余年间，收支缺口逐渐扩大。至2021年，全国收费公路收入6630亿元，支出12909亿元，收支缺口已扩大至6279亿元，是十年前的11倍。
总体投资方面，2024年的前7个月，全国公路交通固定资产投资累计完成1.4万亿元，同比增速为-11.7%。
用于养路的“两税”都难增长
至2022年底，中国公路总里程达535万公里，其中，高速公路通车里程17.7万公里，稳居世界第一；普通国道二级及以上占比80%、铺装路面占比99%。
这组数据一方面反映出公路基建的大规模发展，另一方面，路网提质、存量公路老化、总里程增长也带来了公路养护成本激增的问题。
交通运输部公路科学研究院张玉玲等曾撰文预测，高速公路到2030年将增加超过3000亿元的养护管理资金需求，普通公路养护资金缺口也有继续扩大的趋势。
支出扩大的另一边，收入却在减少。
成品油消费税承担着非收费普通公路的养护成本。但近年来油价居高、新能源汽车逐渐占领市场、能源结构转变，成品油消费税恐难持续增长。
2022年6月，在财政部对十三届全国人大五次会议第2043号建议的答复中表示，“近年来，成品油价格和税费改革新增收入增长缓慢，有的年份甚至出现负增长，难以支撑相关支出安排，导致成品油税费改革转移支付近几年没有增量”。
《中国石油石化》杂志近期发文指出，2024年上半年成品油消费量预计为1.75亿吨，同比下降1.4%；下半年，总消费量预计为1.84亿吨，同比下降3.8%。
多家研究机构相关研报认为，未来几年成品油消费需求将进入平台期，之后将出现长期衰减。在此预期下，未来成品油消费税或将难以持续为公路基建“输血”。
公路资金的另一支柱是车辆购置税，主要用于非收费公路的建设和为高速公路建设提供资本金或补贴。而这一税种也一直被作为政策工具，通过减税、免税等手段引导公众的汽车消费。当下，符合减免购置税条件的新能源车、小排量汽车逐渐占领市场，导致车辆购置税难以增长。
根据国家统计局数据，2022年国家车辆购置税共2398.36亿元，比2021年下降31.86%，并已连续两年下降。
公路的收费情况如何呢？排除疫情等因素影响，近年来收费公路的通行费收入总额保持稳步增长，但也存在隐忧。
公路货运行业是通行费的主要贡献方之一，但全行业的收入增长有限。中国物流信息中心数据显示，近八年来，公路运价指数从峰值时接近120点的水平，跌至100点以下，近年来在100-105点的低位区间波动，仅比2012年的基点水准略高。
有调研数据显示，公路货运行业企业平均利润率4.8%，低于规模以上工业企业利润率2个百分点。总体来看，物流业景气指数长期低于54.4%的历史均值，处于待改善周期。
地方政府的挑战
公路及收费公路的立法也亟需突破。
现行的《中华人民共和国公路法》《收费公路管理条例》分别自1998年、2004年起施行。2018年12月，《公路法修正案（草案）》《收费公路管理条例（修订草案）》《农村公路条例（征求意见稿）》（简称“一法两条例”）向社会公开征求意见。
其中，与收费公路有关的制度更新是重点，确立“两个公路体系”（以非收费公路为主、收费公路为辅）发展思路，规范收费公路融资渠道，提高收费公路设置门槛，采取“收税”与“收费”并行的方式，兼顾和保障不同用路群体的权益等。
然而，历经五年，“一法两条例”的修订工作仍在进行中。5月22日，交通运输部公布了2024年立法工作计划，将“一法两条例”的修订列入一类立法项目，加快推进修订。
眼下，多地国道开始收费，如何在降低大众通行费负担与缩小收费公路收支缺口之间取得平衡，成为公众关注的焦点之一。
中国人民大学重阳金融研究院合作研究部主任、研究员刘英向南方周末表示，交通基础建设的出发点应是立足于公众利益，便利公众出行，亦为地方经济发展提供支持。眼下地方财政吃紧是客观事实，两难之下，公路基建的融资机制应该创新。
清华大学交通研究所副所长杨新苗则对南方周末表示，公路建设、养护需要资金支持，近年来相关税费的增长已接近顶峰，基础设施的管养规模仍在不断扩大。因此，从当地政府的角度来看，公路收费可带来一定的财政收入，缓解资金压力，具有一定的必要性。
他也指出，公路收费的负面影响却不仅表现在加重交通成本上，过重、过频的公路收费可能导致交通参与者选择绕行以规避费用，从而降低某些公路的使用频率。对物流运输而言，过高的收费将增加成本，可能对行业发展形成桎梏。
“因此，如何界定哪些地方应该收费，哪些地方不应收费是一大挑战。”杨新苗补充道，一些发达地区的企业更倾向于在免费公路沿线设立企业，以降低成本。若周边均为收费公路，则不利于企业聚集发展。鉴于产业的选址与收费公路政策紧密相关，各地政府需慎重考虑收费政策的潜在影响。