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关于近年来我国
宏观税负调整的简要分析
中国法学会财税法学研究会副会长
国家税务总局税收科研所
原所长、研究员 刘佐
宏观税负是税制的基本要素之一。合理设计、适时调整宏观税负，是各国税制建设中必须妥善处理的问题，应当立足本国国情，既要考虑政府收支的需要和可能，也要与纳税人的负税能力和享受的公共服务相适应，还要考虑国际税收竞争等因素。所以，这是一个政策性、专业性和技术性都很强的问题，值得认真研究，需要集思广益。
一、我国宏观税负争议的由来
本人从大学本科开始学习财政专业、毕业以后到财税部门从事税收工作，迄今已经四十多年，一直关注并跟踪研究我国的税制改革问题，宏观税负是其中的一个重要的基本问题。
据我所知，上个世纪70年代末期我国实行改革开放政策以后，就出现了关于宏观税负的争论。起初，企业界希望政府更多地减税让利，即降低宏观税负；而政府方面则希望适当集中财力，提高财政（税收）收入占国民收入的比重﹝后来该比重分母的口径陆续改为国民生产总值、国内生产总值（以下按照英文缩写简称GDP）﹞，即提高宏观税负；学者们基于不同角度、立场发表的意见则不尽相同，见诸这一时期的诸多官方文件，如中共中央的有关文件、国务院提交全国人大审议的《政府工作报告》、全国人大通过的国民经济和社会发展五年计划等，领导讲话，学术著作，等等。
从统计数据看，与计划经济时期过高的宏观税负相比，我国改革开放初期的宏观税负曾经大幅度下降，财政收入占GDP的比重从1978年的30.8%降至1993年的12.2%，降幅达60.4%。后来，特别是进入本世纪以后，随着经济发展、税制完善和征管加强，财政（税收）收入占GDP的比重逐步快速回升，如2012年全国财政收入占GDP的比重升已经至21.8%（比2001年回升了7个百分点），官方、学界也普遍不再强调提高这一比重，企业界降低税费负担的呼声则逐渐加大，于是党中央、全国人大和国务院作出了关于减税降费即降低宏观税负的重大决策。
二、宏观税负的基本概念
何为宏观税负？这是一个既简单又复杂的有趣的问题。一位领导同志曾经问我：为什么财税部门、企业界和学界对于我国宏观税负高低的看法差异很大，财税部门说我国的宏观税负不重，企业的看法则普遍相反，学者们的看法也不尽相同？我认为各方面的意见都有其依据，可能只是角度不一样、口径不同而已。财税部门所说的宏观税负，通常被称为小口径、中口径的宏观税负；企业界所说的宏观税负，通常被称为大口径的宏观税负；学者们所说的宏观税负，口径也不尽相同。
目前税务部门所说的宏观税负，一般只包括本部门征收的增值税、消费税、企业所得税、个人所得税和房产税等16种税收（通常也包括海关代征的增值税、消费税），2022年上述16种税收的总额为162041亿元，占我国当年GDP的比重为13.5%。财政部门所说的宏观税负，除了上述16种税收以外，还包括海关征收的关税、船舶吨税2种税收，2022年上述18种税收的总额为166620亿元，占我国当年GDP的比重为13.8%；按照包括税收收入、收费等非税收入的全国财政收入即一般公共预算收入计算，2022年的收入总额为203649亿元，占我国当年GDP的比重为16.8%。企业界所说的宏观税负，不仅包括纳入一般公共预算收入的各项税收、非税收入，还包括上缴政府的其他收入，如社会保险费、政府性基金和国有企业上缴利润等，有时还包括一些不合理、不合法的收费、罚款和摊派。即便企业利润微薄或者发生亏损，通常也不能免征社会保险费。本人曾在一个企业化管理的事业单位工作数年，对于企业的上述负担也有一些切身感受。
改革开放初期，我国的政府收入以财政收入为主，其他收入很少，财政收入占GDP的比重大体上就相当于宏观税负。后来，随着非税政府收入项目逐渐增多、规模逐渐扩大甚至出现了某些失控的现象，企业的负担就和过去大不一样了。而且，某些不合理、不合法的收入严重地挤占了正常的财政收入。
目前国内外各方面比较公认的宏观税负指标，是一个国家当年的政府收入占该国当年GDP的的比重。按照比较权威的国际货币基金组织（以下按照英文缩写简称IMF）的政府财政统计口径，政府财政收入应当包括税收、社会保险税（费）、赠与和其他收入（主要为财产收入、商品销售收入和罚没收入等）。我国财政部按照这个口径计算的广义政府收入，包括一般公共预算收入、政府性基金收入（不包括国有土地使用权出让收入）、国有资本经营收入和社会保险基金收入4项。2022年，上述4项收入分别为203649亿元、12570亿元、5696亿元和102448亿元，剔除其中重复计算的部分以后，合计约30万亿元，占我国当年GDP的比重为24.8%。有些人简单地按照上述4项收入的合计数计算我国的宏观税负，还有一些人将我国的增值税、企业所得税、个人所得税和社会保险费等主要税费的税（费）率合计作为我国的宏观税负，这些计算方法显然不妥，其结果自然也不足为凭。此外，有些人认为，从我国的实际情况考虑，政府性基金收入中国有土地使用权出让的净收入也应当计入政府收入，这种观点妥否，似乎可以讨论。
三、近年来我国宏观税负的调整
2013年，中共十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中提出了稳定税负的要求。当时人们对于这个提法的理解不尽相同，一些人认为这是为了防止宏观税负继续提高，加重纳税人的负担；另一些人则认为这是为了防止宏观税负下降，加大财政收支的压力；也有一些人兼有上述两方面的考虑。
此后，由于世界经济形势变化、我国经济增长速度减缓和政府税费负担偏重，企业关于减税降费的呼声逐渐加大，很快引起了党中央、全国人大、国务院和领导同志的高度关注，并迅速采取了相应的措施。例如，2015年底召开的中央经济工作会议、2016年初十二届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《政府工作报告》，都提出了降低企业税费负担的要求，我国的企业税费负担政策开始发生重大调整。
2016年7月，中共中央政治局会议提出降低宏观税负，明确了宏观税负调整的方向，而且不再限于企业的税负。同年12月，中央经济工作会议将上述提法进一步调整为减税降费，从而使降低宏观税负的内涵更加明确，也就是说，既要减税，也要降费。
2018年3月5日，国务院总理李克强在十三届全国人大一次会议上所作的《政府工作报告》中，不仅提出了大力减税减费的要求，而且首次提出了减税减费具体的指标，包括减税八千多亿元，减轻非税负担三千多亿元，合计超过1.1万亿元。
同年11月1日，中共中央总书记习近平在民营企业座谈会上论述了支持民营经济发展的一系列重要措施，其中第一项就是减轻企业税费负担，而且强调实质性降低企业负担。
此后，党中央、全国人大、国务院和领导同志先后多次强调减税减费的必要性、重要性，并逐年督促、检查，财政部、国家税务总局等有关部门积极落实，最终取得了较好的效果。
据财政部统计，自2017年起，每年全国新增减税降费总额都超过了1万亿元，有些年度甚至超过了2万亿元，其中2020年超过了2.6万亿元，2023年近1.6万亿元，2024年继续减税降费，涉及增值税、消费税、关税、企业所得税、个人所得税和社会保险费等诸多税种、政府性基金和收费。与此相应，同期政府收入总额占GDP的比重也呈现出逐步明显下降的趋势，已经从2015年的29.1%降至2022年的24.8%。7年间下降了4.3个百分点，降幅为14.8%。
四、关于我国宏观税负走势的探讨
IMF的最新政府财政统计报告显示，目前发达国家的宏观税负普遍高达30%以上，有些国家超过了40%，如2022年美国为33%，日本为39.4%，英国为39.6%，瑞典为47.7%；发展中国家的宏观税负一般为20%左右，如2022年泰国为19.8%，塔吉克斯坦为29.1%，乌干达为14.4%，墨西哥为22.3%。总体来看，我国的宏观税负明显低于发达国家的宏观税负，在发展中国家中大致属于中等水平。同时，我们研究税负问题时不应当只考察政府收入占GDP的比重，还应当考虑各国经济发展、社会管理水平的差异，并将宏观税负与政府发债的规模、提供公共服务的范围和质量等方面的情况一起考察。
由此可见，近年来党中央、国务院提出稳定税负是必要的，减税降费也不是没有空间。继续适当减税降费不仅是必要的，而且是可能的。首先，减税降费有利于促进经济的持续、稳定发展，经济的持续、稳定发展可以会为政府带来越来越多的财源，这一点已经被各国的经验和我国的实践所证明。今年以来，我国的经济总量、财政收入继续保持稳步增长的势头，年初提出的全年经济增长5%的目标有望实现，财政也应该会随之增收。第二，通过完善管理制度、加强征收工作、提高征收人员的素质、改善征收装备和技术等措施，可以进一步提高征纳工作的效率，降低征纳双方的成本和费用，减少税费流失，增加政府收入。例如，2023年，全国税务系统稽查部门依法查处违法纳税人13.5万户，挽回各类税款损失1810亿元。第三，其他方面的财源，特别是得到政府多方面支持、资源丰厚、实力强大的国有企业（如烟草、石化、投资服务、电力和煤炭等行业的国有企业），应当也可以为政府提供更多的收入。
同时，应当继续完善政府支出管理，量入为出，量力而行。只要上上下下、方方面面一起努力，合理确定支出项目和费用标准，勤俭节约，提高效率，降低成本，减少损失和浪费，严惩贪污和腐败，减少政府支出的潜力应该是很大的。例如，据审计署报告，2023年前11个月，全国审计了5.6万多个单位，促进增收节支和挽回损失3600多亿元。从中长期看，进一步深化党和国家机构改革，减少机构、人员和相应的开支，从而减轻民负，将更多的财力用于发展经济和改善民生，更是一项重要而艰巨的任务。
此外，宏观税负结构的优化也很重要。首先，应当税费改革逐步加大政府收入中税收收入的比重，降低非税收入所占的比重。目前在我国税务系统组织的收入中，税收只是过半，而非税收入已经超过四成，有些地区税务局的收入中非税收入甚至已经占了大头。2023年全国社会保险费收入近83396亿元，比第一大税种增值税70651亿元还要多12745亿元，相当于全国税收的46%。第二，必须适当控制政府债务的规模，因为现在发行公债，以后将主要依靠税收还本付息，所以这些公债就相当于延期征收的税款。2023年末，我国国债的余额已经超过30万亿元，地方政府债务余额超过40万亿元，实际上还存在为数不少的隐形政府债务（如财政部日前通报的某些地方政府的财政部门向地方国有企业借款的情况），而当年全国财政收入、税收收入分别只有21.7万亿元、18.1万亿元。■