基层人民代表大会制度实践与制度理念脱节,怎么办?

一、各地方人大陆续打造“全过程人民民主实践基地”

习近平总书记首次提出“全过程人民民主”的重大理念是在2019年11月,当时他考察了上海市长宁区虹桥街道的全国人大常委会法工委基层立法联系点,并指出:“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路,人民民主是一种全过程的民主”。

上海作为全过程人民民主重大理念的首提地,近年来致力于打造全过程人民民主的最佳实践地。比如,在长宁区虹桥街道古北市民中心设立了“全过程人民民主研习实践基地”,还通过地方立法的形式推进人民城市建设,加强政府与人大、政协的沟通联系,持续推动基层立法联系点功能提升。

此后,各地人大陆续到上海全过程人民民主研习实践基地参观学习,并回到当地建设具有本地特色的全过程人民民主实践基地。2024年正值人民代表大会制度建立70周年,不少地方也在加快基地建设。

一些基地占地上千平米,划入某个社区版图并依托于某个社区,由区级乃至市级政府投入400-500万集中打造,并将选民接待、履职成效展示、人大制度体系宣传等功能综合并融入其中。有的基地还试图结合某个主题进行打造,比如“人民当家作主”的深刻内涵,以此争创全省乃至全国示范。

二、打造“全过程人民民主实践基地”的初衷与关键

之所以要打造基地,是因为人民代表大会的制度理念与制度实践之间,往往存在脱节现象。

在制度理念层面,习近平总书记曾指出,人民代表大会制度是“最广泛,最有效,最管用”的制度。中国之治讲好中国故事的重要组成部分,就是要“讲好基层的人大故事”。

然而,在制度实践层面,实务界和学界也都公认存在一些问题,比如人大制度的影响力不高,群众参与度不高,代表联络站的使用率不高,“基层人大离群众最近,但履职意识淡薄”等等。

制度理念与制度实践之间的张力状态如何弥合?从初衷来看,基地建设可以说就是一种弥合张力的努力。不少实务界领导在建设基地时都意识到,只有解决制度实践中存在的有悖于制度理念的真问题,才能形成真经验,才能形成真特色,并最终将具有特色的真经验上升到真理论的高度。

为了解决上述张力问题,一些基地选址在“社区和人民群众中”,并将民主议事的职能放在最前面:将五级人民代表的介绍全部整合在一起,在网络主页上亮相,让群众与代表线上可以扫码相见;在线下将原本每月一天的选民接待日,变为天天有人接待,让基地变为加强版的代表联络站,以此解决“选民不认识代表,代表不了解选民”的问题,让群众拥有提出治理国家的相关建议的端口。

因此,让人民代表真正能够问需于民、问计于民、问政于民、问效于民,真正能够发挥部门监督作用,帮人民管好“钱袋子”,就成了前置性的关键环节。

如果基地的民主议事职能发挥,仍然无法达到制度理念所设定的状态,那么理念与实践之间的张力也将传导到基地内部,表现在不太理想的民主议事实践与理想化的制度宣传之间的张力上。

事实上,这种张力已经在一定程度上存在于不少基地内部:在提升民主议事职能方面,当地仍在探索,而这种将人大制度过程化的探索本身,是需要反思和批判精神的;而基地又被赋予相当重要的宣传和展示职能,需要基地将“人大制度是什么?人大干什么?人大怎么干”等内容进行“展览化”“阵地化”的“橱窗式陈列”,这种对履职成效的宣传和展示,又仿佛理想的制度实践已经达成

三、打造“全过程人民民主实践基地”需要避免的几个问题

要让全过程人民民主实践基地真正发挥效能,需要注意避免以下几个问题:

第一,避免将注意力放在宣传上,而不是解决问题上。政府投入大量资金打造基地,其中很大一部分资金都被用于阵地建设,目的在于从制度理念的层面展示人大制度,让群众通过走进基地而了解人大制度,通过展厅的声光电等高科技的资料呈现,体会到人民代表大会制度的功能和制度优势。然而,人大在制度实践中发挥出真作用,才是对人大制度最好的宣传。而人大能否为民发声、为民解决真问题,与展厅的橱窗式宣传和政府对此的资金堆叠并没有直接关联。

如今,不少基层都打造了各式各样的党建基地和新时代精神文明实践站,这些“阵地”往往都成了包装经验、打造亮点进而获得更多政府资源输入的筹码,却无异于治理能力的真正提升。人大主导的基地建设,也要避免重蹈形式主义覆辙。

目前一些基地在建设过程中,为了形成区分于其他地方的阵地特色,而在宣传方式上苦下功夫,或在基地承载的功能上做繁琐的跨界延伸,为创新而创新。这些倾向,都很容易让基地建设偏离初衷。

第二,避免制度重叠和职责边界不清。在基层民主方面,目前基层治理已经存在不少民意上达的实践探索和制度设置,比如共同缔造、网格化治理、12345政务服务热线、村民代表会议制度、信访制度、城市留言板、民呼我应等等。人大的基地建设,一定要在清理这些治理存量的基础上,从认识他者反过来形成自身的自我认知和定位,明确自身的职责边界。

一些相关负责人已经意识到,人大代表联络站不能成为“第二信访办”,“接待”不等于“接访”。人大不处理个案,也不为私事,乃是遵循“个人无权,集体行权”的原则。他们会在基地的线上页面介绍人大职权和信访职权的分别。如果群众提出了超越人大职权范围的建议或问题,人大可以将其进行转办。

与其他民意上达的机制相比,人大制度的职能并不在于对老百姓的诉求不管有理无理都进行反馈和解决,而在于真正履行“从群众中来,到群众中去”的群众路线——多了对民意进行收集、归总、分类和筛选的中间环节,只将其中较为精准、较具可操作性的提议反映给党委政府。这就对群众的建议水平和人大代表的能力提出了更高的要求。从这个意义上说,民主其实是奢侈的

人大这种清晰的自我认知,是值得肯定的。

第三,避免基地和其他代表联络站的关系模糊。“1+N”是大多数建立基地的人大代表联络站的布局结构,“1”即升级为基地的代表联络站,而一个普通的区基本都有近百个代表联络站和若干中心站。根据相关负责人介绍,打造基地的目的,是形成示范和样板,带动其他代表联络站向基地的联络水平靠拢,强化其他代表联络站的履职能力。

基地何以形成样板经验的问题值得关注。基地凭借什么能够弥合其他代表联络站多多少少存在的制度实践短板?基地何以成为那个“1”?它带来的治理增量究竟是什么?

除开在领导高度关注下的基地经验能否成功的问题,假设基地真的探索出接近制度理念的制度实践方式,这种方式能否具有可复制性本身也是一个问题。

目前,相关负责人在期待基地发挥带动作用之外,还期待全区的老百姓都向基地反映问题,因为基地也会集中全区的所有五级代表。在这样的定位下,基地不仅是所属社区的代表联络站,也是全区的代表联络站,在建筑体量上也是全区最大。这样势必削弱基地以外其他代表联络站的职能发挥,这种可能引发的“虹吸”效应与基地的“示范带领”目标其实是相冲突的。

第四,避免对深层问题的回避。人大制度的实践目前还存在不少深层问题,这些问题是单纯靠基地建设所难以触及的。

有一些问题,通过具有强制性的制度设置,本身已经得到了较好的解决。比如代表工作的积极性问题。虽然人大代表不是专职工作,不少代表都是40-50岁,在上有老下有小的同时,还承担着一些本职工作,但在有预算保证人大代表工作能够获得一定补贴的情况下,没有为民代言热情的人当不了人大代表。人大代表基本是选民选出的,即使是组织部提名,也是在党委的考验和衡量中选出来的。同时,人大代表制度设置了淘汰机制,《代表法》规定超过3次不能到场接待选民的人大代表将被请辞。

但是仍有一些深层问题有待进一步探讨和解决。这些问题不应被回避。

一是人大如何有效监督政府的问题

人大制度有一些机制设置,保证代表对选民提案的积极办理。人大常委会邀请选民对代表的提案办理情况进行绩效评估,排名后3名的代表将被进行专题询问,在大会上现场接受人大常委和选民代表的质询。人大代表每届都有履职档案。这些举措,起码能保证选民与代表之间的关系畅通,确保选民“说了没白说,提了不白提”。

但是,人大是否有能力监督政府?在实践中,政府可能对人大反映的提案并不加以落实。由于“重大事项”这一表述的模糊性,政府可能绕开人大,直接办理一些符合其意志的工作。同时,人大往往在上级党委那里成为政府责任的背锅侠。比如在政府债务问题方面,人大无从了解详细的政府债务信息,只能大体判断政府债务有没有超过规定的标准线,而政府往往将债务控制在标准线以内,但风险仍然是巨大的。一旦追责,债务支出都是经过人大审批的,虽然政府意志是原动力。总而言之,在财政危机和民怨面前,人大最终很可能成为政府意志的背锅侠。

二是人大如何处理与党委的关系的问题。

在决定权和任免权方面,通常的情况是,党委发声、人大走程序。

经过调整,在省级以下,人大相对增加了与党委之间的独立自主性,表现为人大和党委的主要负责人不再由同一人担任。虽然人大与党委的分离增强了各自的独立性,但这也可能导致两者之间在决策过程中的协调和合作受到影响。党委作为执政党,在地方治理中仍然扮演着核心角色,其对地方政策的制定和执行具有重要影响。即使人大在法律上拥有较大的自主权,实际上可能仍需依赖党委的支持来有效实施其决策。如果人大与党委的关系处理不当,可能会削弱人大的权威和效能。

另外,相对独立的人大能否更好发挥其职能,在一定意义上也取决于人大自身的能动性,即从“党委要我们干什么”变为“我们人大自己要干什么”。如果人大积极做事的压力传导模式仍然是唯上主义而不是自下而上的回应模式,那么虽然秉持“人民当家做主”的制度理念,一旦领导注意力转移,人大职能的发挥水平和深度就将难免发生后退。