高质量发展下我国产业升级研究：基于股权财政视角 | 资本市场

何谓股权财政

近一段时间来，为缓解“土地财政”收入持续下滑引起的财政收支突出矛盾、寻求政府收入新增长点，市场广泛呼吁引入“股权财政”。目前，“股权财政”尚未形成统一、精确的概念，其主要指政府凭借产权所有人和出资人身份从国有资产使用中获得收入。但财政股权投资并非全新的概念，而是对以往政府投资模式的总结与延伸，从本质上看就是在更大程度上发挥好国有资本的引领和带动作用，广泛吸收社会资本投资到具有广阔发展前景和竞争力的新型产业。在这个实践过程中，政府可凭借相对较少的财政资金发挥好投资杠杆作用，同时衔接好资本市场，实现政府资本增值和良性有序退出，继而全面优化国有资本投资方式，畅通税源长期增长路径，助力产业高质量发展。

从现实意义看，股权财政运转的逻辑在于提升国有资产投资回报率，其主要概念包含在我国政府财政收入“四本预算”中的国有资本经营预算收入之中。同时，因股权财政能够引导社会资本投入实体产业、助力“以地引资”为代表的招商引资的模式转型升级、在优化招商引资项目方面发挥重要作用，这一模式能为地方财政收入增加新税源。

国际上，财政股权投资在部分发达国家已有较长的实践过程。美国1995年创立股权担保融资模式，具体采用参与型证券的形式，实践路径为政府以优先股、有限合伙人股份，以及根据盈利支付债券三种方式购买或担保投资公司发行的参与式证券，以增加初创产企业的融资机会。20世纪80年代，德国聚焦于初创、早期或新型企业，对其进行股权投资，不参与企业日常管理和战略合作审定，设监事会顾问，主要职责为咨询、参谋、提出建议。以色列于1993年设立政策性基金YOZMA，出资5亿美元支持高科技产业的发展，其中以色列政府投资比例为40%，且不负责日常管理。

在我国，近十几年来，财政股权投资也获得更多关注。2011年，全国人大法律工作委员会发布的《关于立法后评估试点工作情况的报告》中提出，要“积极采取股权投资、贷款贴息、以奖代补等多种方式支持和引导科技成果转化活动”。此后，地方实践纷纷展开。从过往实践整体来看，国家部委和地方政府都在积极探索和实践以财政股权投资为主要方式的政府扶持产业机制，这也意味着 “股权财政”是一种新提法，但并非新实践。

笔者通过调研发现，近一段时间来，地方政府实践的股权财政模式是各地政府通过设立政府引导基金，及由其衍生的变种模式。这种模式的操作路径为：以基金投资者身份直接支持促成产业项目落地，并吸引更多社会资本共同投资。在投资方向上，主要投向一些战略新兴产业，项目成功后，通过减持或股权交易等方式让更多民企介入，并坚持提高一级市场投资回报，以实现对地方产业以及企业的扶持。

政府引导基金这一模式是政府基金结合产业政策，是区域发展战略的重要手段，基金作为政府撬动社会资本和引导产业集聚的重要途径，政府在汇集资金、推动科技变革中起到了非常重要的示范作用，充分实现了“金融聚、产业型、国力强”的发展新趋势。由政府引导基金这一模式衍生的变种模式是“基金+基地+基业”全方位模式。该模式是根据产业需求进行赋能，匹配政府资金、社会资本的投资力量，搭建具有创新和发展能力的产业创新生态园区，实现产业升级转型、政府招商引资可持续发展、社会资本主动参与产业成长的多元化价值体现。其核心是依托专业的定位和产业需求，结合国际化、市场化的资本运作模式，挖掘专业资本背后的投资逻辑和力量，有效结合基地项目，持续推进产业项目升级，引导基地产业链完善迭代，并通过政企协同、市场助力等方式实现产业和产业链的协同式创新，逐步做大做强，通过精准的产业发展定位、专业的投融资人才体系，既实现产业纵向和横向的全面增值服务，又带动产业链上下游整合、投资结构性价值的体现，推动政府—产业—金融的良性循环，确保实体经济高质量发展。

财政股权投资推动产业升级的优势

传统产业发展模式仅限于政府依托土地优惠、税收减免及补贴政策吸引企业和项目。而财政股权投资是一种财政专项资金分配使用方式，通过股权投资或基金投资给予直接或间接投资，以资金撬动招商，利用政府资金引导和杠杆作用，吸引更多社会资本进入产业投资领域，以基地落位产业，用载体方式承接产业实体、实现产业集群效应和持续性生态，以此满足政府可持续的招商需求。财政股权投资在推动产业升级方面具有多重优势。

一是优化财政资金使用方式。传统的财政奖补模式需要持续筹集资金才能得以为继，而财政资金股权投资通常表现为“先入股、后退出”，在良好运作下能够收回本金且获得可观收益，实现财政资金循环使用，实现滚动支持，大大提高财政资金使用效益，更充分地发挥对产业发展的引导作用。同时，通过产业和资本相互赋能方式，将具有联动关系的政府、机构、资本等聚集到一个区域内，使专业分工和市场有效结合，形成一种更有效的生产方式，促进区域内产业组织系统性地、整体性地思考经济协同发展作用，产生产业集群化效应，并借助产业集群突破单一链条制约，带来区域产业的结构升级，实现产业多元化发展。

二是提高财政资金服务实体经济质效。传统的财政奖补政策的支持范围较为分散，分配给每个企业的支持额度低，且多为事后奖补，难以达到理想的引导激励效果，而财政资金股权投资采用市场化手段，采用事前股权注入的方式代替传统的事后支持，有更强的精准性与针对性，支持发展前景更为广阔的优质企业。在不改变企业控股权和资产负债率，且不要求抵押物的前提下，帮助企业解决成长周期各个阶段面临的资金不足等关键问题。

三是增强财政资金引导带动作用。传统的财政资金奖补模式受制于其无偿性，一般不具备逐利的属性，从而无法通过政府引导外部社会资本投入，也无法带动企业内部投入。而财政股权投资不仅引导企业外部投资，也带动了企业内部投入，表现出突出的市场投入撬动效应。从企业外部出发，财政股权投资在一定程度上属于政府背书，可提升市场对企业的发展预期，激发市场资本的引入。从企业内部考虑，财政股权投资能让企业发展获得更充足的资金，激发企业追加投资的内生动力，实现投资的内外联动和循环，撬动资本投入。

四是与直接融资手段优势互补。传统的私募股权投资基金具有逐利属性且以对项目要求严苛的社会出资为主，主要是通过市场化方式对企业进行股权投资，很难有效满足企业，尤其是初创期企业的融资需要。而财政资金股权投资的范围更广泛，加上投入和退出机制更灵活便捷，资金周转效率更高，能与私募股权投资基金形成优势互补，丰富融资手段......