政策简报丨 吕冰洋 ：合作型政府：省以下财政体制视角

吕冰洋

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员

财政金融学院教授

经过几十年的实践和发展，中国政府形成了极具中国特色的多层级合作型结构，而财政体制作为推动政府间合作的基础性制度，在推动政府间合作方面具有十分重要的作用。在财政支出端，财政体制通过划分财政事权和支出责任，明晰了各级政府的职责，保证了政府间工作的有序开展。从财政收入端看，财政体制通过调整部分税种的税收分配比例，实现激发地方政府工作积极性的目标。在整体风险的分担方面，财政体制从收入端和支出端两方面建立相应的财政调控机制，平衡地方政府的激励和风险，提高行政效率，并确保公共产品和服务的供给。财政体制在整体上极大地促进了政府间开展合作，但是，当前体制中也存在一些问题，包括责任划分的交叉和重叠、地方主体税种的划分不合理、现有税收分成制度对经济发展有一定的不利影响、风险分担机制的有效性不足等。因此，需要进一步关注到财政体制中实施的细节，推动政府间的高质量合作和经济的高质量发展。

我国政府包括中央政府、31个省级政府、333个市级政府、2853个县级政府，以及超过4万个乡镇政府。地方政府权力来自中央政府的授予，政府间关系的基本特征是“中央统一领导，地方分级管理”。这样的单一制政府间关系使得中央和地方关系决定了各级政府的权力分配格局。政府间工作也不是单打独斗，公共产品提供、经济发展和培植税源等工作的展开都需要政府间的密切合作。我国广阔的国土和众多的人口使得各个地区之间存在着复杂的差异，上下级政府之间的信息不对称性很强，这使得政府间合作的必要性大大提升，上下级政府之间的合作在弥补信息差异，更好地实现经济发展、地区平衡和公共产品服务的目标方面显得更为重要。

我国的合作型政府体现了中国特色，它们通过长期实践形成了与其他国家不同的政府间合作体系。财政体制是推动政府间合作的基础性制度，作为政府间财政关系的代名词，它也是政府间关系最基础和最核心的部分。

综上所述，深入理解中国政府间合作行为的前提是明晰财政体制推动政府间合作的机制，这也有助于为省以下财政体制改革提供参考。

基于对公共服务的外溢性和政府间信息不对称的考虑，财政事权要求各级政府合作提供各种形式的公共产品。通过明确省以下共同财政事权和支出责任，可以提高公共产品提供的效率，并在一定程度上减轻下级政府的财政压力。

具体来看，财政事权指的是政府职责在财政上的体现，其作为财政体制中的重要组成部分，分为决策权、支出权和监督权三个类别。决策权是指对公共事务做出决策的权力，通常由政府根据公共事务的性质分配；支出权指为履行公共事务而运用财政资金的权力，也被称为支出责任，同样由政府根据公共事务的性质分配；监督权是指监督财政资金的使用和管理的权力，一般属于上级政府，不参与分配。

将财政事权的解释进一步细化，政府间的共同财政事权则指的是政府间共同承担的运用财政资金提供公共服务的任务和职责。由于需要共同承担，共同财政事权推动了政府间合作。共同财政事权存在的基础是公共产品和公共服务的外溢性以及上下级政府间的信息不对称。一方面，当公共事务的受益者不局限于一个地方，而涉及多个地区收益时，如果单个地方政府承担该事务的责任，但收益被其他地区享有，就会导致收益与付出不匹配，进而导致公共事务供给不足。另一方面，下级政府和上级政府分别具有局部和全局的信息优势，上下级政府合作提供服务更为高效。

根据外溢性的程度，省以下财政体制中的公共事务的性质可以划分为跨省域、跨市域、跨县域和县域内的事务。

第一，对于跨省域公共事务，其收益范围涉及多个省份，因此中央政府掌握决策权；支出责任根据具体情况由中央或各级政府承担。当面对跨界河湖治理、跨界生态治理等地方负责支出更为有效的情况时，应由地方政府承担支出责任。

第二，跨市域的事务应由省级政府承担决策权，而支出责任则根据具体情况由省级或市级政府承担。

第三，跨县域的公共事务的决策权和支出权应根据实际情况由省、市或县级政府来承担。而县域内部的事务，决策权和支出权应由县级政府承担。

在实践层面，共同财政事权和支出责任推动政府间合作的效果已经显现。2016年，国务院发布的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《意见》），旨在规范中央与省、市、县政府之间的财政事权和支出责任划分，并强调我国现有的省以下共同财政事权和支出责任分配存在不规范、缺乏法律依据的问题，指出了中央与地方共同承担义务教育、高等教育、跨区域重大基础设施建设项目，以及跨区域具有区域管理信息优势的基本公共服务的事权，明确了各主体的支出责任。

中央在确立改革框架后，各地方政府综合考虑地方实际情况、经济发展水平和管理能力等因素，在地方层面落实具体财政共同事权和支出责任划分方案。例如，《江西省人民政府关于推进省以下财政事权和支出责任划分改革的实施意见》明确了共同事权的划分原则要体现基本公共服务的受益范围。省级负责全省受益范围的公共服务，市县负责地区性事务，省与市县共同负责跨市县的基本公共服务；在支出责任划分中，对省内具有外溢效应的公共事务按比例和隶属关系等方式划分支出责任。这样细化分解各级政府承担的职责，可以避免因职责不清而导致的互相推诿问题。

数据显示，在《意见》发布前后，县级政府的支出比例变化趋势不同：2000—2017年，一般公共预算中县级支出在整体支出中的占比持续上升，而省本级和市本级支出占比不断减少；在2017年之后，省级和市级政府承担了更多的支出责任，而县级政府的支出比例逐渐下降。这是由于在《意见》发布前，我国存在省级与市县间共同事权划分不规范、不清晰的问题，导致出现了省级政府向市县层层转移财政支出责任的现象。因此共同事权改革，在一定程度上缓解了地方政府的财政支出压力。

但是，我国的共同财政事权也会存在降低政府合作效率的一面，这也是委托代理理论中所体现的一般规律。我国在分税制改革后很长一段时间，共同事权存在一系列问题，如责任模糊、协调困难、资源浪费和地方治理能力下降等，这给政府的治理效能带来了困难和挑战，具体来讲：

首先，共同事权导致不同级别政府在责任承担方面可能推诿和模糊。责任的不明确会导致事务处理不力和责任逃避，使公共事务无法得到有效管理和解决。其次，共同事权导致资源配置和决策协调困难，降低了政府的决策效率。不同部门和层级之间的协调不畅，增加了决策的时间成本和复杂性，影响了政府行政效率和服务水平。最后，共同事权划分不清可能造成资源浪费和错位配置，加剧地方政府的负担，削弱其治理能力。没有明确的事权划分，容易导致重复投资和资源浪费，同时也限制了地方政府在本地区的发展空间。

因此，规范中央与地方共同财政事权具有重要意义。通过明确各级政府的责任范围，可以提高政府的治理效能和服务水平。《意见》的出台为进一步推进共同事权的规范提供了明确的指导和方向。

税收分享制度会以利益共享为原则，鼓励各级政府根据实际情况进行合理的利益分配，实现各方互惠互利、共同发展和共享成果的目标。这将激发政府共同培育税源的积极性，促进地方政府更加积极地参与经济发展，增加税收收入，从而推动整体区域的繁荣和发展。

1994年分税制改革后，地方政府普遍通过税收共享的办法来解决地方政府财力问题，这使得地方财政收入体制呈现税收“弹性分成”的特点。以增值税和企业所得税这两大地方主体税种为例，就中央与地方整体而言，两大税种的分成规则是全国统一的：中央与地方关于增值税的分享比例为50：50，关于企业所得税的分享比例为60：40。但是在省与市之间、市与县之间，两大税种的分享比例却不是固定的，它往往因地因时而变。除了增值税和企业所得税外，其他地方税种均呈现这种上下级政府税收弹性分成特点。

在实践中，很多省份的政府改革文件都强调了税收分成制度对于激发地方积极性的重要作用，并提出了利益共享的激励原则，这反映了省以下财政体制改革中努力分担和税收共享的意图。2003—2022年，县级政府在整体收入中的占比逐渐上升，从略低于50%增长至超过60%。而与此同时，省级政府和市级政府的财政收入占比不断下降，到2022年时，省级政府的占比大约为15%，市级政府的占比大约为25%。这种趋势变化反映了省以下财政体制改革对县级政府发展经济积极性的重视。通过增加县级政府在税收分配中的份额，可以刺激县级政府更加积极地发展经济，培育税源。同时，这种财政分配的变化也有助于促进资源向基层下沉，推动地方经济的发展，将更多的财政资源用于县级政府，能够增强他们在地方发展中的担当和能力。这种趋势也体现在各省的财政体制改革文件中。

虽然我国现行的省以下财政体制对地方政府具有很强的激励性，推动了地方经济发展，但是这种税收分成制度仍然存在一定问题，典型表现为地方主体税种相对缺失，以企业所得税和增值税为主的税收分成制度对经济发展方式和政府职能的转变产生不利影响。一方面，主体税种主要依靠生产环节课税，导致地方政府过度追求工业企业规模的扩张，致使经济增长和税收增加与地方政府的工业产能扩张紧密相关。这种情况不符合我国经济高质量发展的要求，也不利于经济结构优化、创新驱动和可持续发展。另一方面，在我国地方税收体系中，大多数税种的纳税人是企业，这导致地方政府更倾向于为了保持GDP和税收增长而服务企业，相对忽视了居民的需求。

在中央和地方关系处理上，省以下财政收入体制常起到激发“省与市两个积极性”，或“市与县两个积极性”的作用。体制的变化会影响“政府积极性”发挥的方向和力度。当前，我国需要根据各省情况和形势变化，改革省以下财政收入体制，以引导地方政府职能转变和促进经济高质量发展。

在经济发展中，各省份在享受经济发展收益的同时，也面临着经济波动的风险。为解决地方政府面临的风险问题，各省份的财政体制改革文件从收入和支出两方面着手：

收入方面，上级政府通过将风险较小的税种分配给下级政府，以及增强对财政困难地区的转移支付，可以平衡不同级别政府面临的风险程度。地方政府行政事务运转、公共产品的提供需要财政资金作保障，一般而言，财政支出具有刚性特点，年度间波动较小。为保持地方各项支出计划落实，地方财政收支要保持均衡。地方财政收入的主要来源是税收，如果地方税收分成比例较高，那么它在激发地方发展经济积极性的同时，也会增加地方政府的财政收入波动风险。例如，山西的税收极易受到国际大宗能源商品价格的影响，如果地方政府税收分成比例过高，那么地方财政收入就会有较高的不确定性，从而影响财政支出的预算执行。

为缓解地方政府面临的税收波动风险，各省份在制定税收分成规则时，会综合考虑地方政府的激励和风险规避需求，以及公共服务的提供和财政可持续性的要求，建立相应的财政调控机制，以应对地方政府面临的风险和波动。国务院办公厅印发的《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》提出，参照税种的属性划分收入，将区域流动性强、年度间变化幅度大的税收作为省级收入或者由省级分享较高比例，其意图也正是为了保持基层财政稳定，让省级政府分担更多的税收波动风险。而对印花税、契税、城镇土地使用税等小税种，它们随经济波动变化较小、年度间较为稳定，一般划归于县级政府收入。笔者的一项实证研究发现，中国分税制下政府间各税种的税收分成制度同时体现出激励与风险共担的原则。

支出方面，上级政府有倾向性地承担一些困难地区的支出责任，为这些地区提供额外的支持，以促进地区均衡发展。经济发展水平一般的基层政府，其面临的财政支出往往压力较大，此时省级政府会有倾向性地多承担一些困难地区的财政支出责任，化解其面临的“三保”——保基本民生、保工资、保运转支出的财政风险。例如，贵州省人民政府办公厅印发的《省人民政府办公厅关于印发贵州省医疗卫生领域省以下财政事权和支出责任划分改革方案的通知》强调，要“强化在省级承担支出责任部分适度向困难地区倾斜，逐步推动区域平衡发展，确保各项医疗卫生政策得到有效落实”。

根据上述分析可以发现，政府间共同事权和支出责任的配置、政府间税收分享机制可以推动政府间在公共事务和发展经济等方面展开合作，省以下财政体制安排可以通过收入和支出两方面分担政府的财政风险和经济风险。同时，当前财政体制中也存在一些问题：

第一，共同财政事权存在支出责任分配不清的状况。在现行体制下，各级政府在某些领域的支出责任划分并不清晰，这种模糊性可能导致责任交叉和重叠，进而降低公共产品的提供效率。

第二，在地方主体税种的划分上也存在问题，而且共享税种设置不合理。地方主体税种相对匮乏，现行以企业所得税和增值税为主的税收分成制度对于经济发展方式和政府职能转变产生了不利影响。

第三，财政风险也存在于各地区的发展中，尤其是在经济不景气时期。这些风险包括税收下降、财政支出增加以及经济衰退带来的负面影响等，解决这些风险对于保障财政稳定和经济可持续发展至关重要。

针对这些问题，我国需要进一步调整和优化财政体制。在下一步政府间事权关系的调整中，首先需要明确规定省、市、县级政府的事权和支出责任范围，并尽可能缩小共同事权，这将使各级政府的职责和权限更加明确，避免重叠和冲突，提高决策效率和责任落实。同时，在税权调整方面，应合理划分各级政府的主体税种和调整税收分享办法。例如，可以将个人所得税作为省级政府的主体税种，以增加地方政府税收的多元化和自主性；增值税和企业所得税分享办法可以考虑部分从生产地原则向消费地原则转变。在风险分担方面，上级政府应进一步降低下级政府所面临的风险，对财政困难地区提供更多支持。这些改革有助于推动政府在公共服务、基础设施建设、环境保护等方面的职能转变和开展更好的合作，促进经济更高质量地发展。