处理联盟分担负担的困境
作者：Brian Blankenship，迈阿密大学政治学助理教授，研究兴趣为国际安全、国际合作。
来源：Brian Blankenship, “Managing the Dilemmas of Alliance Burden Sharing,” The Washington Quarterly, Vol.47, No.1, 2024, 41-61.
导读
在大国竞争时代，美国愈发鼓励盟国承担更多的自卫责任从而为常规大国战争做准备。然而，中东和非洲地区的反恐战争、加沙、也门和中东其他地区的冲突都暴露了美国目前的一个困境，即盟国对美国稀缺军事资源进行投资和部署的权衡。如果美国不愿或无法独自投入足够资源来威慑并击败某个地区的对手，那么盟国需要填补这一缺口。基于此，本文的研究问题是：在大国竞争时代，美国是如何有效地管理其盟友在分担负担方面的角色？这种负担分担对美国和盟友关系及其外交政策有着怎样的潜在影响？文章采用案例研究方法，聚焦于欧洲和印太地区这两个美国主要关注的区域。分析框架考虑了负担分担的利弊，盟友的自我防御能力，以及这种策略可能导致的盟友政策偏离美国利益的风险。研究变量包括盟友的地缘政治环境、军事能力、对威胁的感知以及美国在决策中的权力和影响。本文认为，尽管鼓励盟友分担负担在某些情况下看起来可行且必要，但美国在推动这一进程时需要非常审慎，以避免失去对盟友政策方向的控制。同时，美国应通过携带条件的压力策略，结合抛弃威胁与保护承诺，来激励盟友增加防御投入。理论上，这篇文章为同盟理论做出关于同盟内权力动态与责任分担的补充。现实意义上，本文为美国政策制定者提供了关于如何在不牺牲战略利益的情况下激励盟友承担更多防御责任的策略。
负担分担的困境
联盟中防务负担分担（defense burden sharing）存在以下困境：一方面，盟友的贡献太少。如果盟国不能充分投资于集体和个体的自卫，它们就有可能向对手让步。尽管在避免这种结果的产生方面盟国有着共同的利益，但会有成员国想搭便车（free-ride），寄希望于其他伙伴承担威慑和击败对手的成本。另一方面，盟友可能过于依赖自身而不再依赖美国。敦促这些国家分担负担可能会在同盟关系中产生摩擦，并促使盟国寻找与美国结盟以外的替代方案。这些措施可能包括寻找其他合作伙伴、发展核武器，或者通过采取更中立的外交政策来对冲风险。要求盟国为自己的防务做出更多贡献，减少了它们对美国保护的依赖，从而降低了它们留在联盟中的动力，并继续使其政策与美国的偏好保持一致。
分担责任的风险因威胁环境（threat environment）和盟国能提供多少而异。环境威胁越大，盟国拒绝与美国结盟的风险就越小。反过来，更强大、更有能力自保的盟友可能会抛弃联盟、转向中立。
欧洲与印太：风险的不对称
上述困境不仅存在于美国的不同盟友之间，还存在不同地区的联盟之间。毫无疑问，目前美国国防规划者将印太地区视为美国外交政策的主要利益领域。然而，在欧洲遏制俄罗斯的持久需求和美国在中东的持续军事资产部署，不断挫败了历届政府将资源和注意力更充分地投入到印太地区的努力，并迫使美国决定应该在哪里分配自己的资源，在哪里应该更多地依赖盟国的贡献。
在目前的环境下，美国面临的困境是，它在欧洲的盟友可能比它在东亚的盟友更有能力独自制衡俄罗斯，但正是这种能力被证明可能是跨大西洋联盟（transatlantic alliance）的离心力。盟国的同意在允许美国向海外投射军事力量、塑造全球贸易和压制关键地区的安全竞争方面发挥着巨大作用；这种同意至少在一定程度上源于它们对美国保护的依赖。一旦盟友对美国保护的依赖程度越低，美国就越难寻求来自盟友的支持，这些盟国也就越容易以美国反对的方式行事。
美国的政策制定者显然同样意识到了上述困境。尽管自20世纪50年代以来，美国政策制定者一直在原则上呼吁加强欧洲的自力更生，但在实际面对这一目标的具体建议时——无论是法国在20世纪90年代围绕西欧联盟建立独立的欧洲防务认同的建议，还是21世纪前十年的欧洲安全和防务政策，美国的政策制定者在所谓的支持上都动摇了。例如，在上世纪90年代，美国决策者将维持和扩大北约视为一种阻止欧洲主导的其他机构扎根的手段，从而保持美国在欧洲大陆的影响力。美国还反对建立欧洲国防工业的防务倡议，担心在最坏的情况下会让欧洲凭借自己的力量成为一个独立的权力中心。
美国的政策制定者可以预期，一个自给自足的欧洲在一系列问题上将不再会是美国的可靠合作伙伴。如果美国希望把欧洲防务的负担转移到北约盟国身上，那么它会发现让它们成为美国针对对手（例如中国）的合作伙伴将更加困难。比如，许多北约国家都表现出不愿卷入与中国的经济纠纷，更不用说军事争端了。
可以肯定的是，即使欧洲变得更加自力更生，美欧之间的共同价值观和利益也可能继续催生跨大西洋合作，而欧洲大陆对美国保护的依赖确实等同于对美国的顺从。在欧洲，分担责任的挑战不在于美国的盟友能否在没有美国的情况下产生足够的军事力量来阻止俄罗斯的大规模扩张，而在于它们是否愿意投入足够的资金来保护联盟的东翼，以及能力的增强是否会导致它们对美国的利益不那么顺从。
相比之下，在印太地区，挑战不仅在于美国盟友是否愿意投资制衡中国，还在于它们是否有能力做到这一点。中国的周围并没有形成单独或集体的制衡，这可能是因为这些邻国对中国构成的威胁的看法比美国观察家所持的看法更为乐观。但是，即使中国的邻国确实在国防上投入了相当多的资金，并形成了一个制衡联盟，它们也将面临相当大的困难。中国无疑是东亚最强大的国家，其GDP是其最接近的竞争对手（日本）的三倍之多，拥有不断发展的海军，以及强大的导弹能力。这降低了那些担心中国的美国盟友变得真正独立的可能性，即使它们变得更加自力更生，但也使依赖盟国分担负担和避免美国直接参与的难度加大。
应对负担分担的困境
美国面临着以下一系列基本的权衡：更多地依赖欧洲对北约的贡献可以使美国将更多的资源投入到东亚，而中国的邻国可能会在没有美国的情况下努力遏制中国。然而，这样做不仅会损害美国在欧洲的影响力，还会损害北约脆弱东翼的安全。这些权衡在某种程度上是不可避免的。然而，向前推进这些困境可能会或多或少变得严重，这取决于三个考虑因素。
（一）西欧会是东欧的安全保障吗？
第一个问题是，如果俄罗斯企图扩张，而牺牲北约成员国的利益，西欧是否愿意并有能力进行干预。考虑到欧洲的相对规模以及俄罗斯在乌克兰战场上的表现，俄罗斯征服欧洲大片地区的风险似乎不大。欧洲北约成员国的GDP和人口总和是俄罗斯的数倍，仅德国的经济规模就超过俄罗斯的两倍。
这并不是要淡化欧洲重整军备所面临的挑战，包括需要扭转欧洲在装备和战备方面的巨大不足，更不用说几十年来对美国指挥控制和力量投射能力的依赖了。但如果有足够的时间和投资，欧洲完全可以建设与其经济实力相称的军事力量。
与俄罗斯接壤的北约成员国可能会试图大力制衡俄罗斯。然而，挑战在于，除了波兰之外，与俄罗斯接壤的北约成员国在经济产出和人口方面都是联盟中最小的。
与此同时，北约的主要欧洲大国——包括法国、德国和英国——距离更远，可能不会做出同样的反应。不与俄罗斯接壤的国家对俄罗斯构成威胁的认知往往要低得多，因此西欧的许多国家可能采取观望态度。正因如此，波兰和波罗的海等国往往不信任西欧，而宁愿依赖美国。俄乌冲突爆发后，除了北约东翼国家之外，西欧每个成员国在增加防务能力方面的资金进展缓慢。
如果西欧不愿意或不能充当北约东翼国家的安全保障，这必然会使美国将重点转向印太地区的任何努力复杂化。在这种情况下，美国要么冒着破坏其东亚优先地位以保持“欧洲安抚者”身份的风险，要么冒着让东翼国家成为西欧和俄罗斯主要大国之间事实上的缓冲国的风险。
（二）没有美国，美国的东亚盟友能威慑中国吗？
美国的政策制定者或许能够避免让东欧陷入困境，因为美国在印太地区的盟友能够照顾好自己。但中国的邻国在多大程度上愿意并能够制衡中国还远不清楚。如果美国在该地区的盟友担心一个富裕而强大的中国崛起，那么美国很可能会在鼓励他们分担负担方面取得成功。反之，如果盟国采取乐观态度，或不愿冒着激怒中国的风险与美国积极合作，那么美国在盟友方面便会陷入困境。
对于美国的盟友来说，在没有美国更多资源承诺的情况下制衡中国的可行性是有待商榷的。与俄罗斯不同，中国比其所在地区的任何其他国家都要强大得多，而且不需要面对像北约这样的多边联盟。因此，在美国资源投入不连续或不增加的情况下制衡中国，可能需要中国的邻国在国防方面进行大量投资，并相互进行合作。
（三）美国的资源有多紧张?
如果美国可以分配足够的资源，同时依靠自己的力量维持欧洲和印太地区的现状，那么上述权衡将不那么严重。在这种情况下，美国及其盟友就不会那么担心在任何一个地区的责任会影响到在另一个地区的责任。然而，国防部内外的评估都表明，目前计划下，与中国和俄罗斯的竞争将需要美国国防开支的持续年度增长，这将大大超过通货膨胀。然而，尽管美国债务利率处于异常低的水平，但自2010年以来，经通胀因素调整后的国防开支并没有明显增加，而且在近期也没有明显增加的迹象。造成这种情况的原因包括该国不断增长的国债，以及对这种债务负担可能导致利率上升的担忧、非可自由支配支出的持续增长。
如果美国的军事能力产能不足以满足这两个地区的需求，它将需要作出优先级排序。短期内，这一挑战并没有那么严峻。这是因为在欧洲作战时，陆军力量比海军力量更重要，而在印太地区则相反。但这也造成了一个更棘手的长期问题，因为美国现在的建设将决定它未来拥有什么样的能力。
美国国内的资源和政治限制可能会带来一线希望。也就是说，这些资源上的约束可能会使美国对盟友分担负担的施压更有效。
结论：三个建议
首先，美国可以有选择地鼓励分担压力，在风险较低、收益较高的地方，尽最大努力做到这一点。这里有两个重要因素：共同的外部威胁程度，以及每个盟友的贡献能力。对威胁的感知程度较高的盟友——尤其是那些与对手陆地接壤的盟友——可能倾向于分担更多的责任，更有可能寻求与美国建立密切关系。相比之下，美国的政策制定者可能更愿意在鼓励由于其经济规模和人口规模而有较大贡献能力的盟国分担负担方面采取谨慎态度。对美国来说不幸的是，恰恰是那些最能减轻美国负担的盟友构成了最大的风险。因此，分担负担的理想人选是那些既意识到高度的外部威胁，使他们依赖于美国，又有适度贡献能力的国家——足以有所作为，但不足以真正独立。韩国最符合这一描述。
其次，当美国确实鼓励分担压力时，最有效的方式是通过有条件的施压。这种形式的压力将把限制美国保护盟友的承诺（除非它们做出贡献）与承诺（如果它们做出贡献）结合起来。有条件的压力相比于彻底放弃美国盟友，甚至从盟国领土上撤出大量美军，有两个优势。一方面，它给了盟国更多的理由去服从：只有当盟友相信，如果他们满足华盛顿的要求，实际上不会受到惩罚时，威胁才会有效。另一方面，实际上放弃同盟不仅消除了美国的一个杠杆来源，并有使对手胆大妄为的风险，而且还可能使盟友极度绝望，寻求美国反对的安全手段——比如获得核武器或与美国的对手走得更近。最有效的压力是威胁和承诺相结合。
最后，如果美国既不能成功地鼓励低风险盟友分担足够的负担，也不能自己填补缺口，它将需要做出艰难的选择。在欧洲，美国面临两大风险。首先是培育一个独立的欧洲的可能性，这个欧洲的利益可能在一些重要方面与美国的利益存在分歧。其次，在这些不同的利益中，西欧可能会继续有意愿且有能力承担北约内东欧最危险的成员国的防务。如果欧洲不愿也无法接替美国的角色，那么在可预见的未来，美国可能仍将是北约东翼安全不可或缺的保障。这并不一定意味着美国在欧洲拥有庞大的存在；北约的第5条加上美国较小的存在可能足以威慑俄罗斯。然而，这意味着美国需要为欧洲的突发事件做好准备，这将使其专注于印度太平洋的能力复杂化，并首先破坏任何分担责任的战略优势。相比之下，在印太地区，依赖盟国贡献的主要风险在于，它们可能不足以在大范围内制衡中国。
推荐哪些优先级更有价值或者哪些风险更严重超出了本文的范围。然而，美国政策制定者在处理鼓励盟国分担责任的问题时，应该看清风险，并认识到这样一个现实：尽管盟国分担责任太少等问题备受关注，但鼓励盟国做得更多同样会带来一系列挑战。美国要求其盟友分担的负担可能因情况而异，但无论它如何平衡这些相互竞争的优先事项，它都不得不面对它们带来的权衡。
词汇积累
defense burden sharing
防务负担分担
free-ride
搭便车
threat environment
威胁环境
transatlantic alliance
跨大西洋联盟
译者：赵逸然，国政学人编译员，中山大学国际关系学院国际政治，研究兴趣为美国同盟、对冲、东北亚地区。
校对 | 袁歆 曲弘毅
审核 | 施榕
排版 | 王茜
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