老人种田是客观趋势，无人种田是假问题

2024年中央“一号”文件指出“强化农村改革创新”，启动实施第二轮土地承包到期后再延长30年整省试点。改革开放以来，我国农村土地承包制度延续了40多年，为农村社会稳定、农业现代化提供了制度基础。土地二轮承包的期限是30年，未来几年，各省承包期限陆续到期。这30年是我国经济社会快速发展的时期，城乡关系发生巨变；也是农业现代化快速发展的时期，新技术不断渗入农业，对农村土地承包制度提出了改革完善的要求。

农村土地二轮延包试点是农村土地制度改革的重要契机，要坚持一些基本的原则，如坚持农村土地集体所有、农户承包原则，这是“大稳定”的政治要求。同时国家要求二轮延包不能“一延了之”，不能搞形式主义，需要政府利用二轮延包的土地改革窗口，积极回应农业发展的新问题、农民的新诉求。正如2024年两会上农业农村部部长唐仁健所说的，“谋事情、做决策，一定要真正搞清楚农民的真实需求和诉求是什么，摸清他们的真实意愿和意图是什么，不能我们自己拍脑袋，搞主观主义的“一刀切”，搞形式主义的图虚名。”

目前我国农业生产的基本特征是：农业劳动力快速老龄化，绝大多数农户从事小规模经营，“大国小农”的特征明显。农户主要种植粮食等大田作物，农业收入占比不大，却依然重要，尤其是对农村老人很重要。 当前土地制度改革应该放在这个基本国情农情下讨论，讨论土地制度改革如何服务于提高农业现代化水平，服务于老人农业经营者，建设中国特色的“适老型农业” 。

“适老”是在老龄化研究中的一个重要的概念。我国已经进入中度老龄化社会。我国农村人口老龄化程度比城镇地区还高，未富先老程度也高，如何应对农村老人养老成为国家民生保障的重要问题。国家统计局数据显示截至2023年末，全国60周岁及以上老年人口2.97亿人， 占全国总人口的21.1%，迈入中度老龄社会。农村人口老龄化相对更高，2020年乡村与城镇人口老龄化程度分别增至23.5%和15.8%。当前农村老人已经被纳入城乡养老保险体系，但微薄的养老金是不够的，需要老人自养。老人通过两种办法自养，打工自养、种地自养，后者是稳定的、保底性质的。

在人口加速老龄化的社会中，产业发展、技术更新、基础设施、服务方式等等，都有积极应对人口老龄化的视角，为老人提供使用的便利，形成“老年友好型社会”。比如在电视产业中，国家要求形成简便的操作方式，形成开机就可以看电视的机制。在积极应对人口老龄化的视角下，农业经营体系也需要“老年友好”，而不能有意无意地忽视老人的政策需求。

因为，我们提出“适老型农业”概念，指的是政府通过各类适老化的措施与政策，使得农业经营的外部条件和农业劳动力的老龄化相适配，形成有利于老年人经营的农业经营体系。 适老型农业是农业经营的客观实践，也是农业政策体系的重要目标。目前农业现代化的政策体系中，一般忽视农民的视角，忽视积极应对人口老龄化的视角，农业现代化被简化为农业经济学问题、粮食安全的问题。实际上，农业在农村扮演了重要的养老功能，是积极应对农村人口老龄化政策体系的重要一部分，“适老型农业”是农村养老的重要实践。

国家很重视粮食安全，18亿亩耕地中大部分要生产粮食，近年农业劳动力不断老龄化，年轻劳动力很少从事农业，这和几十年前的情况不同。

农业劳动力老龄化是当前的客观趋势。据农业农村部固定观察点数据显示，2006—2019年，粮食主产区务农劳动力平均年龄从46.6岁增长到55.3岁；60岁及以上务农劳动力占比从15.0%提高到39.7%。笔者在中部种田大县沙洋县调研，调研了12个村庄152个种植30亩及以上耕地的经营者，他们的平均年龄是55.9岁。该县经管局调查其中的11个村庄一共123个村民小组的4677户耕地，发现农业经营者50岁以上比例是88.5%，60岁以上经营者占58.7%。

从一些农业现代化的国家的经验来看，农业劳动力老龄化是现代化进程中的必然现象。相关报告显示，2007年，美国农业普查结果显示，美国农场主的平均年龄已上升到57.1岁；在日本，2009年农业从业者中65岁以上的人员所占比例为61%。现代化进程中，农业GDP的占比不断下降，农业技术不断进步，农业不再是一项主要依靠体力和传统经验的产业。由年老的劳动力来经营农业是劳动力市场配置劳动力资源的结果。

根据农业劳动力的这个特征，不断有舆论反复提出“无人种田”问题。许多学者提出培育新型农业经营主体的政策建议，其假设就是传统的老人农业存在问题，老人文化素质低、经营效率低下。2024年两会期间，一位来自中部基层农村的政协委员提案，建议建立职业种粮农民评定机制和奖励制度。这源于她在调研当中发现了土地“撂荒”，“50后”“60后”种不了地，“70后”不愿种地，“80后”不会种地。这种说法在基层流行了多年，但并非准确的概括。

我们在全国各地调查，发现只要耕作便利的地区，很少存在土地撂荒、无人种田现象。五零末六零初的农村老人是种地的主力军。这些老人过去20年一直是农村种地的主力军，如今还是，村庄中的青壮年劳动力很少，但这并不意味着这些青壮年劳动力年老了，还不会到农村种地。在机械化支持下，农民采用精耕细作的家庭经营方式，粮食产量要比大规模经营的经营式农场略高。而种田的成本则要低得多，老人种地，不要土地租金，也不要劳动力成本，纯收入能达到1000元以上。我国粮食连年丰收，保持在1.3万亿斤以上，粮食产量并没有由于劳动力老龄化而受到影响。

一些村庄位于偏僻山区，山大谷深，村庄人口流出比例高，空心化程度很高。一些坡上的耕地确实不适合耕种，客观上“撂荒”了。这源于当地缺乏机械化条件、水源条件，耕作不便。而换一个角度，从生态环境的角度，这样的“撂荒”算农民主动退耕还林，村庄被还原为大自然的一部分，国家没有投入政策性资金。

从宏观角度来看，当前农业经营面临的主要问题，并不是“无人种田”（“谁来种田”）的问题，而是“无田可种”问题。当前，我国农民的平均耕种面积依然很小。2021年，我国经营耕地10亩以下的农户是23227.7万户，占全体农户的比例是74.8%。经营100亩以上耕地的农户只占0.6%（109.2万户），其中200亩以上只占0.2%（50万户）。从我们在中部几个省的调研来看，一般的农户承包地只有五六亩，人均不到1亩的村庄很多。

来看另一个数据。2022年，城镇化率增加到了约65%，农村常住人口仍然有4亿多人，接近5亿人，此外近3亿农民工中的相当一部分，把农业收入作为家庭收入的一部分，作为进城失败的退路。2022年全国就业人员中，第一产业就业人员占全国就业人员的比例是24%，有17663万人。如果按照农业农村部“农业统计”的农业从业人员的指标，我国第一产业就业人员就要超过2个亿。即使未来几年，我国城镇化率提高了70%，我国农村常住人口仍有4亿人，农业劳动力至少还有1亿多人，这些劳动力需要从农业获得收入，农业成为农民生计的不可缺乏的一部分。有如此之多农户在经营土地，社会舆论不断提出“无人种田”问题是不合时宜的，容易把政策引导到培育新型农业经营主体、忽视放弃小农户的方向，最终损害普通农户的利益。

如果政策制定者把“无人种田”作为一个前提，制定出加速土地流转、资本下乡的政策，则会产生误导，造成经营小规模农业的老人被排斥出农业的结果，损害农民的利益。

如果从老人种田的客观现实出发，当前农业政策的主要目标是建设“适老型农业”，农业政策体系要服务广大老人种好田，土地二轮延包是重要改革窗口。 

从调查来看，建设“适老型农业”，可以从以下几个方面着手：

二轮延包是对第二轮土地承包所确定的土地承包关系的延续。《十九大报告辅导百问》（简称《百问》）强调：延长承包期30年，意味着在第二轮土地承包到期后的30年内，土地集体所有、家庭承包经营的基本制度不会改变，集体经济组织成员依法承包集体土地的基本权利不会改变。 

但是现实中，土地承包权可能成为“形式”，仅仅代表农民有收租金的权利，地方政府、工商资本盯着的是“土地经营权”。如何配置土地经营权成为重点。比如说，为了追求以“大规模经营”为标志的农业现代化，一些地方政府采用行政的方式推动工商资本下乡，土地租金迅速提高，挤压了农村老人的种地机会。有的地方政府为了追求村集体经济发展壮大，要求村集体作为土地流转中介组织收取土地流转费，1亩30元—50元，有动力推动整村土地大规模流转。和原本不可逆的土地流转相比，工商资本下乡流转具有不可逆性，尤其是特色产业经营中。这种土地流转，使得农村老人、农村农民工失去了与土地的稳定关系，造成经济社会风险。当前老人从事农业生产，至少能解决个人养老基本保障的问题，还能为外出务工的农民工守住土地、提供退路。我国是一个人口规模巨大的发展中国家，快速城镇化进程中农民家庭负担很重，老人很难依赖小家庭提供养老收入。而农村老人的社会保障收入并不高，中西部地区农村的老人月均养老金收入不超过200元。除了就近打零工之外，农业是农村老人重要的收入来源，是自给自足的农副产品的来源。

因此，建设“适老型农业”的第一步是国家从政治上保证农村老人的土地承包权、土地经营权，或者更简单地说，保证农村老人的“种地权”。土地二轮延包并不是简单地、形式地延包，而要解决“小农户”作为主导型的农业经营主体的稳定性问题，就是解决老人作为农业经营主体的耕作方便与利益问题。这是农村改革的大的原则。

有两种农业社会化服务体系，一类是服务大规模经营的，另外一类是服务小规模经营的，在过去二十多年，农业社会化服务体系在小规模分散经营的基础上生长起来，农业社会化服务体系和分散的农业经营者良性互动。这是重要的农业政策建议。

举例来说，在中部地区农村水稻生产过程中，传统劳动方式的劳动强度很大，老人劳动力下降，老人种田主要依靠农业机械化、农技推广。在农村农业机械化、农技推广的迅速发展，不全是政府推动，市场推动是主要力量。这些社会化服务的供给主体是分散在村庄中的农机专业户。这些农机专业户有可能流转土地，形成“适度规模经营”的农场，是“小大户”，但农机仅依靠自己的土地是“吃不饱”的，这些农机专业户依赖为周边老人提供农业服务获得兼业收入来源。

调研发现，2000年以来，农业机械化日益发展。而从全国来看，老年经营的小规模农业并没有阻碍机械化发展，反而由于农业机械化的发展得以巩固，年龄（包括性别）不再是影响农业经营能力的主要因素。湖南省衡南县柞市镇农业经营主体年龄集中在60岁上下，低龄老年人成为农业生产的中坚力量。大多数老年人耕种大约3—5亩土地。老年人说，“只要身体条件允许，在村老年人没有不种地的。”农业机械补贴政策是推动农业机械化的重要因素。

在湖北省沙洋县，十多年前，小型插秧机取代了人工栽秧、抛秧，成为支撑老人种田、降低劳动强度的重要机械，目前全县11万农户中，已有1万多台，是省内数量最多的。小型插秧机成本不高，补贴后一台不到1万元，可以用多年。插秧机只需要夫妻两个劳动力配合。插秧机效率较高，每天插秧5亩——10亩。农业机械化和农业新技术推广是联系在一起的。比如小规模的电动或汽油喷雾器，取代了手工喷雾器，大大降低了田间管理的劳动强度。沙洋县农民目前缺乏种油菜的积极性，原因之一是油菜的机械化程度不如粮食作物。为了解决这个问题，2023年，沙洋县在推广新型油菜精量播种机，成行精量播种，不需要农民人工去密，县农机具给应用新技术的农户1亩20元的农机补贴。

目前影响老人农业的因素中，最难解决是土地细碎化、分散化问题。在广大农村土地确权固化产权的背景下，土地细碎化问题更为严重，不仅影响农业机械化的效率，而且影响水利、植保、农田基础设施建设等等，是提高农业劳动强度、提高农业生产成本的主要因素。农业部门常举的例子是“多户一田”，10户共一块田，有10个田埂，就有40个角，导致了机械诸多无效劳动投入。有的地方政府指望通过高标准农田建设项目和大规模土地流转来解决土地细碎化问题。但土地大规模流转和经营小规模农业的老年人的利益是冲突的。

目前全国有一些地方探索出了结合高标准农田建设治理土地细碎化问题的好办法。湖北省沙洋县的“按户连片耕种”、江苏射阳县的“联耕联种”等都是成功的尝试、安徽繁昌县的“组织化土地流转”，得到了当地农民和上级政府的认可，解决了本地的土地细碎化问题。下面是一个典型案例。2015年，湖北省沙洋县开始试点“按户连片耕种”，当时高标准农田建设项目很少。2019年之后，高标准农田建设项目较多，每年超过了10万亩，地方政府结合高标准农田建设深化按户连片耕种，把农户承包地按照道路、水系等尽量集中到一片，而且这个过程很少有矛盾发生。实地调研发现，沙洋县的做法也很简单，高标准农田建设项目完善了基础设施、实施了土地平整，政府再把土地交给村集体（村民小组），引导农民形成“按户连片耕种”。村集体过去有数次制定承包地分配的方案的经验，老党员、老干部、老村民代表出来，组织群众开会协商，很快就形成了按户连片耕种的方案。

从政策经验来看，通过调整地块来形成按户连片耕种是有合法性、合理性的。按户连片耕种的前提是“三稳定”，是在稳定土地承包关系的基础上进行，目的是把零散的土地调成一片，把细碎化的土地归并成为大块，并没有“打乱重分”，也遵循了农村土地承包方案的民主决策程序。2023年，农业农村部印发《关于稳妥开展解决承包地细碎化试点工作的指导意见》主张“承包权不动、经营权连片”，主张承包权不动，指的是土地确权办证时确定的土地承包面积、地块均不动，只通过土地经营权流转方式解决土地连片问题。但这个政策是不切实际的。因为高标准农田建设之后，由于道路、沟渠等农业基础设施修建，由于小田变大田等土地平整工程实施，原承包地块变动是客观必然。农民集体也能接受“三稳定一调整”，经过调整后的地块连片，村集体再分配到农户，增加了农业经营的稳定性，又大大减少了土地经营权流转引发的矛盾。