基层警权是国家暴力机器的治理权力向基层的延伸，似乎天然具有正当性和合法性。以其公正性、处罚权和种种特权为依托，基层警权理应是可以展现“强国家”治理意志的专断权力。然而调查发现，警权在基层治理实践的运行过程中，却时时呈现其建构性的一面，表明其权力有效性受到其权力基础和权力限度的制约，“强国家”的治理意志仿佛转化为了一种“弱国家”形态。而“建构”的发生学机制本身，也意味着其在一定条件下发生解构的可能性。不过从制度设置来看，基层警权毕竟还具有以“强国家”治理意志为支撑的结构性的一面。为缓解警权的解构危机，基层警权有必要从“强国家”的结构性支撑中寻求自我救济的途径。
本文以笔者在湖北省S县W镇派出所的调研经验为基础，对上述逻辑展开具体分析。W镇派出所，有社区民警2名，镇政府聘用的巡逻队员3名，辅警8名，还有社会招聘或通过公务员考试上岗的见习警官。2018年，交警中队与派出所合并，目前是两块牌子一个机构。这些警察周末轮流值班，平时以所为家，以满足派出所常备1/3警力的需要。
一、基层警权的建构性
建构性意味着，基层警权的社会权威性和治理有效性是一个在互动实践过程中动态形成的结果，它无法经由制度设定而自动产生。在调查中笔者发现，基层警权的建构性，具体表现为以下几个方面。
第一，基层警权的公共品属性。
警权的社会形象是一个公共品，它具有传承性，需要一代又一代的基层警察群体集体维护。一个基层警察对警权公正形象的损害，都将有可能影响到其他基层警察对警权的使用。
为了维护警权的社会形象，基层警察的行为必须能够呼应社会期待，特别是社会对于警权公正形象的期待。调解村庄社会矛盾，特别考验基层警察维护警权公正形象的能力。
W镇派出所副所长说，他调解过很多村内的矛盾纠纷，其发生往往都是因为“两家有几十年矛盾，相互报复”，“我割你家芝麻，你割我家芝麻”。当事人会主动要求警权的介入，甚至带有威胁的情绪：“打电话到派出所，说你们是不是打死了人，才来啊？要是不来，我投诉你。”派出所警察就必须到田间地头与纠纷当事人聊天了解情况。
虽然基层警察开展纠纷调解时也要求村干部必须到场，但却不能将纠纷调解移交给村干部。这是因为，村民往往不信任村干部调解的权威性，当事人的一方总会怀疑另一方是不是给村干部送了礼，是不是与村干部关系好，村干部和自己本乡本土的，会不会在调解中“带观念、有成见”等等。如果没有基本信任，则任何工作方法都无效，其负面效应还会沿着村庄社会网络而蔓延扩散，以至于“村干部本来就没有强制力，现在更只能靠一张嘴说，老百姓不理他也完全可以”。
相比之下，基层警察与村民之间一定的距离感，为基层警权公正性的成立提供了空间。村民对基层警权给予了较高期待。W镇派出所民警说，“有时候我们没调解完，老百姓挡着车不让我们走”。因此，他们在调解过程中，要处处彰显他们与村干部的不一样，凸显出“我们是公正的，我们代表国家”。
第二，基层警权的村干部依存性。
虽然一些村民可能不信任村干部，但基层警察进入村庄处理案事件，则必须得到村干部的支持。因为有些村庄纠纷，并不一定适合由基层警察介入调解。村民往往是在争吵最激烈的时候要求基层警察的介入，但一旦基层警察的调解无法让冲突双方同时满意，而冲突双方都认为基层警察的调解结果相当于“终审”，那么基层警察的介入就让双方“打了死结”，不但无助于冲突的缓冲，反而会促使对调解结果不满的一方绕过警察，继续向上面反应，而上面更没精力应对从基层社会涌入的大量“细事”，这就容易造成冲突的进一步升级。
因此，基层警权的运作必须借助村干部的力量，仍需保证村干部调解在化解村庄社会矛盾纠纷中的优先性，尽量实现“小事不出村”。
为了得到村干部的配合，基层警察与村干部之间形成某种交换关系。如果村干部在村级治理中有求于基层警察，基层警察“不能拒绝村干部”，“要与村干部相互抬庄，叫我去我必须去”，即使“我们喊村干部，村干部可以不去，推脱说’我在外面’或者’我没看手机’”。
第三，基层警权的结果导向性。
警权的社会威信是“结果导向”的，需要借助为群众解决一个又一个的问题，才有可能被不断再生产。如果基层警察反复参与同一个案事件的解决，而该案事件又迟迟未能得到充分解决，警权的社会威信就将大打折扣，因为这其中蕴含着当事人对基层警察的失望情绪。正如W镇派出所的副所长所说，“我们经常需要多次调解，但我们尽量追求一次性解决。因为你多去几次，你的威信就少几分”。
为了避免多次调解，W镇派出所的警察通常会集中花4-5个小时，“与当事人坐在田间地头，讲左讲右，合着讲再分着讲，讲后果讲子孙”，争取在一个单位时间内把矛盾调节好。
第四，基层警权的情境依存性。
警权从村庄社会之外进入社会关系盘根错节的村庄，若要有效发挥作用，必须能够较清晰地识别案事件发生所在的社会生态。充分的情境识别构成执法的前提和基础，是影响警权运行实效的关键。
许多纠纷矛盾，如果不对案事件的情境和背景展开调查，仅仅审视案事件本身，比如有老人声称“动田就是动命”而引发的纠纷，往往会让人感觉老人见识有限，格局观不强。一些基层警察在没有完全进入案情时，也会觉得：“这样的事业也值得扯这么久？这也值得报警？也值得积怨这么深？”如果忽视了对案事件情境的识别和考量，仅仅按照法律规章办事， 就无法真正处理好“人民内部矛盾”，以至于当事人“过几天又打架”，甚至闹出人命，让案事件的处理更加复杂。
因此，基层警察在处理案事件时，特别强调要尽快“进入案情”。W镇派出所副所长说，“100个老人有90多套规矩，他们不信法”。而村干部通常“熟人熟事”，了解村庄社会中相当多的“默会知识”，能够让基层警察更快进入案情。从信息对称性的角度来看，基层警权的情境依存性，也会进一步强化了基层警权的村干部依存性。
第五，基层警权的人民性。
由于司法流程很复杂，打110更直接，调用基层警权成为不少村民解决问题的捷径。而急人民所急，帮人民排忧解难，也确实被定义为基层警察的职责所在。警权不可能脱离人民的意志而独立存在。
正因为如此，警权的运行逻辑通常需要包容和理解群众的生活逻辑和情绪表达。警权不能仅仅按照法律法规的逻辑，否则就容易“走到人民的对立面”，和群众“打死结”。这会消解警权的社会威信和正当性。
因此，虽然“公安姓党”，乡镇派出所的编制在县里，基层警察必须服从县委政府的政策意志，但是人民性又往往形成对基层警察对上负责的克制力量。他们特别注意“不能有特权思想”，要尽量化解矛盾，避免“走到人民的对立面”。比如在“秸秆焚烧”等一些反映村民意志与政策意志存在冲突关系的案事件上，基层警察平时也会“同情村民”，一般不会按照规章制度拘留焚烧秸秆的村民，至多是与村干部一起对村民进行“连自己都说服不了”的批评教育。
又比如，在警权人民性的约制下，虽然纠纷中也会出现轻微违法行为，比如骂人也算轻微违法行为，轻微毁财也算违法犯罪，但基层警察并不会事事对照法律法规对群众的一举一动都开展执法，而是通常并不会轻易行使处罚权。
二、基层警权的解构危机
基层警权被解构的表现，是警权运行原则的被突破。具体包括两个方面：一是警权基本无法在法律规章的框架内运行；二是警权基本无法作为国家暴力机器运行的基础设施而发挥作用；三是警权的职责边界被无限拓展。基层警权的被解构，意味着“国家”被“社会”所俘获和消解，警权下降为由社会需求所驱动的民间调解力量。
在创立“枫桥式派出所”的目标引导下，基层警察不再以彰显国家暴力的“打击”工作为主责主业，而是以防范案事件的发生和化解矛盾为主责主业。
当前公安系统强调“一警多能”，基层警察为了减少投诉，表现出“出警快”的特点，不过专业性有所下降。当然，交警的主职还是交警，虽然其他警务人员也必须具备初步的交通处置能力。
接处警主要在110指挥中心，负责接处警的人员需要在电话里了解清楚情况，然后快速出警。市、县一级设有警务站，负责应急处突和处理街面犯罪。按照要求，城区内5分钟、乡镇30分钟以内，警察必须到达现场。除非报警人说可以不去现场了（比如报警车丢了，后来自己又找到了），其余都必须出警。
根据W镇派出所副所长的介绍，基层警察主要处理的警情，主要可以分为以下几个大类：
第一，交管类警情。该类型的警情量最多。老年人驾驶手扶拖拉机，拐弯不看路，3-4米的乡道过于狭窄，酒后驾车，或者司机不懂交通法，都可能造成交通事故，进而引发交管类警情。
第二，纠纷类警情。该类警情具有季节性。比如在收麦时节，村民容易因田界地界的争议而产生纠纷。又比如焚烧秸秆延烧到了其他农户地界，农户之间也会产生纠纷。当然该类警情也不全都具有季节性。比如“你家狗在我家门前撒尿”也会引发村民间的纠纷，他们之所以打110，是因为尝试打电话给村干部后，村干部却以“我在外地”等借口搪塞而拒绝出面调解。
第三，治安类警情。其中10-20%会转化为纠纷类、刑事类警情。
第四，刑事类警情。由刑警大队指导。现在也可以移交其处理。轻伤类案件也可以立案。邻里或熟人间打架斗殴、醉驾、寻衅滋事，都可引发刑事类警情。前期由刑侦大队勘察和提供技术协助，派出所与刑侦大队共同审讯。以偷盗为例，如果犯罪嫌疑人只偷了一家，案件属于单一类，偷盗标的物价值是否达到2000元是立案标准。在单一类之外，则是流窜类、组织类。中期执行治安处罚，顶格是拘留15天。
第五，求助类警情。比如找小孩、父母走丢、找鸡找鸭、找老婆、找物问事、离家出走和法律业务咨询等。
当基层警察在群众满意度考核的约束下工作时，因为“领导会忽略老百姓的不当”，基层警察只能千方百计避免被群众投诉，否则只会造成自己的心态失衡。因此，即使群众说了很多挑衅性的话，基层警察也要表现得很有礼貌，不能“说不恰当的话，被他揪住辫子”，否则又要“写回复，写检讨，写一堆东西”。
当警情处理被社会情绪或少数人的意志所俘获，“基层警察被群众消遣”的事件就必然会发生，基层警察的职业定位也就必然会迷失。
三、基层警权的结构救济
面对基层警权的解构危机，来自“强国家”的结构救济途径，可能有以下三个方面。
一是，底线救济。所谓“底线”，即法律法规在案事件处理过程中对地方性知识的退让限度。在运用地方性知识依然无法化解一些根深蒂固的矛盾，导致基层警权资源被少数人反复占用时，或在政策执行明显失控时，基层警察就会站在法律法规执行者的立场上，主张通过对法律法规的强制执行来终结事端。当然这是以对群众满意度考核的相应宽限为前提的。最典型的表现是在秸秆禁烧的政策运行中，一旦焚烧秸秆的形势失控，基层警察也不排除会“杀鸡儆猴”，将法律法规中规定的罚款、拘留等措施落实到位。
二是，边界救济。所谓“边界”，即警权的职责限度。社会矛盾的消解，原本存在多个出口和通道。它们相互配合、相互衔接，形成一张灵活多元而又简约高效的社会安全防护网。其中某一个出口和通道一旦被无限放大，都将打破这张网原有的生态平衡，为某一个出口和通道带来无以复加的重压。如今公安系统的社会治理责任边界，就有在其“有事找警察”的人民性和职能转变的名义下被无限放大的趋势。一旦走得过远，基层警权还是需要再度回归本位。
三是，情绪救济。这涉及到基层警察对自身职业定位、职业价值和自我认同等方面的问题。处理好基层警权的底线和边界，有助于基层警察更清晰地进行职业定位，同时相应减轻他们的工作压力。这其实也会达到一种间接的情绪救济效果。除此之外，情绪救济还涉及警察心理建设方面。如W镇派出所副所长所说，他们“接触的都是阴暗面，接触的都是毁三观的事，平时甚至会难免以审犯人的语气跟老婆说话”。平时他们压力大，“抽烟喝酒说脏话”，甚至“有警察开枪自杀”。如何给予承载警权的每一个警察个体以恰当的人文关怀，也是来自“强国家”的体制性救济亟需予以重视的课题之一。
（冯川，武汉大学政治与公共管理学院副教授）