国家治理 | 民意征集：在“众声喧哗”中实现人民民主与国家意志的统一

信访，最初是党和政府处理群众来信来访的一项工作。随着社会变化、时代变迁，信访工作也不断发生适应性变革，成为与文化传统、民众心智相契合的制度安排，发挥着利益表达、权利救济、政治沟通等民主功能。不过在很长时期内，信访制度运行主要为群众“上访”与政府“接访”，展现的是“刺激—回应”的被动关系。

进入新时代，此关系开始发生变化：政府既接待“上访”，回应群众需求，又主动“下访”，倾听人民声音。这是一种民主治理新思维新实践，并被纳入全面深化改革议程，在制度、组织等层面取得了成果。2022年2月颁布的《信访工作条例》提出，信访工作“是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作”，“应当健全人民建议征集制度，对涉及国计民生的重要工作，主动听取群众的建议意见”。2023年3月启动的党和国家机构新一轮改革，组建了中央社会工作部，“负责统筹指导人民信访工作，指导人民建议征集工作”。而上海、北京、杭州等地，积极探索甚至进行立法，人民建议征集由此成为有序民主参与的重要渠道，构成发展全过程人民民主的有效形式。

全过程人民民主重大理念，是习近平总书记考察全国人大法工委在上海虹桥街道设立的首批基层立法点时提出的。立法点的工作重点就是向人民群众征询意见建议，是立法领域的人民意见建议征集。在这个意义上，可以说人民建议征集与全过程人民民主有着密切的历史、理论与实践关联。更重要的是，它整合了“上访”与“下访”，是全链条、全方位、全覆盖的民主实践形式，对发展全过程人民民主具有重要意义。

首先，是全链条的民主。全过程人民民主的最大特点是“全过程”，要求民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督“五个民主”连起来、动起来。在既有“上访”渠道基础上，人民建议征集拓展了“下访”通道，建立了民主选举后的人民有序参与制度。具体而言，在民主协商方面，通过织密线上线下、多元立体的征集网络，搭建征集平台、畅通征集渠道，让群众可随时随地提出意见建议，可找到全社会意愿最大公约数。在民主决策方面，通过事前收集好建议、倾听真声音，在保障人民民主权利的同时，政府可及时准确反映社会需求与人民意愿，提高决策民主化科学化水平。在民主管理方面，与信访多见的投诉请求维权不同，人民建议征集是对民意的广泛吸纳和回应，建议人既反映个体诉求，又着眼公共事务管理提出建议。在民主监督方面，以群众满不满意为考核标准，人民建议征集过程和结果全程接受监督。这“五个民主”环环相扣、贯通联动，构成了民主过程的全链条特征。

民主的本意即“人民主权”，要通过国家与社会公共事务治理中民意的连续性表达来实现。在传统信访接访模式下，群众以“上访”“闹访”等表达诉求，在人民建议征集制度下，人民则主动将自己意见建议传递给党和政府，党和政府通过建议办理反馈传达政府意图和声音。这样的双向互动架构起了民主过程的闭环，既让人民群众能够广泛、持续、直接参与到具体公共事务管理中，是人民知情权、参与权、表达权、监督权的实现，又在制度化平台上有效破解了民主参与可能带来的弥散化、原子化的无序困境。

其次，是全方位的民主。全过程人民民主是“人民民主”，内在地要求民主主体的广泛性，也是社会主义民主的本质所在。全过程人民民主的全面发展，既要建立完整的制度程序，又要健全完善参与实践；既要有各方面个体的诉求表达渠道，又要有作为整体人民的民意整合与共识聚合机制。

在人民建议征集平台上，每个社会成员都可随时提出意见建议，实现了民主参与的广泛性、持续性，体现人民民主属性。同时，党和政府可以及时了解群众的真实诉求与具体想法，也可以主动问需、问计、问政、问效于民，还可以在此基础上对多样多变的个体诉求进行集约、汇总，并通过法律途径和制度程序将其转化为国家意志。尤其是在网络传播环境下，一些高强度的民意表达，可能是真实的，也可能是失真的，还可能是无中生有的。因此，人民建议征集不是简单迎合民意，被牵着鼻子走，而是将民主与集中结合起来，提升民意发现、识别、吸纳及沟通、整合、回应的制度化水平，在“众声喧哗”中不断凝聚、拓展、传播社会共识，实现人民民主与国家意志的统一。

为适应人民城市建设与全过程人民民主发展要求，2020年7月，上海成立人民建议征集办公室。2021年6月《上海市人民建议征集若干规定》出台，是全国首部以人民建议征集为议题的地方性法规，对建议征集工作流程、落实转化的具体方式和机制作了规定，为各层次、各领域的个体或组织的全方位民主参与创设了制度程序和平台，为更好“征民情民意、集民智民慧、聚民心民力”提供了法律支撑。

最后，是全覆盖的民主。从比较政治看，西式民主更多关注政治领域的公权力配置、运行监督等，中国的全过程人民民主则涵盖了治国理政的各领域，经济政治社会发展的各方面，是全覆盖的民主。人民建议征集，不断搭建参与平台，拓展沟通渠道，及时回应人民的要求期待，是极为典型的回应型民主；不断创新方式，强化主动问计的征集导向，以维护人民权利、建构公共秩序来推动经济社会发展，是独具特色的治理型民主。这样“上访”与“下访”结合的民主治理，保障了人民当家作主的主体地位，是全过程人民民主全覆盖民主精神实质的实践。

习近平总书记强调：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”自开展人民建议征集工作以来，上海市民的建议类信访事项在信访总量中的占比从6.5%上升至36.6%，职能部门对遴选上报建议的采纳率从58%提高至98.5%。这些建议覆盖了城市发展规划、营商环境、民生关切、城市治理等不同领域，为上海市“十四五”规划、“五个新城”规划、“15分钟生活圈打造”等提供了重要参考，积累了民意基础。同时，市、区人民建议征集办坚持以人民为中心的发展思想，联合70多个职能部门就建设规划、政策措施以及治理难题主动开展各类征集活动，经过“征求—收集—办理—转化”全过程管理，切实将人民意见建议转化为立法议案、公共政策议题、民心实事工程、家园治理项目等。也正是在广泛的民主参与、民意征询中，人民建议征集将人民群众的“金点子”转化为改革发展的“金果子”，解决了人民需要解决的问题，形成了可感知、可触摸、可获得的成果，实现了民主成果与治理效能全覆盖。

归结而言，人民建议征集制度建设和工作推进，整合了“上访”与“下访”，是新时代中国民主政治建设的新动向新态势，呈现出强劲动力与生机活力，充分展现了全过程人民民主的制度优势、治理效能和价值意义。当然，人民建议征集没有最好，只有更好，它仍在发展中，要坚守人民当家作主的民主初心，要坚持目标导向与问题导向，不断完善发展，进行更新探索，实现更多作为。