导 读
中国网络综合治理体系经历了从“建立”到“健全”的过程，具有系统性、辩证性与时代性特征。
2023年7月，在全国网络安全和信息化工作会议上，习近平总书记鲜明提出了网信工作“五项使命任务”与“十个坚持”重要原则，内容涵盖互联网治理、网络安全、信息化建设、网络空间命运共同体等，为中国式现代化的网络综合治理体系进一步指明了前进方向。
中国网络综合治理体系的基本特点
综合治理一般指“为解决某一领域问题多个行政部门参与的治理行为”[1]。综合治理是不断丰富、创新、发展中的治理概念。有学者认为，“中国‘综合治理’实践，可追溯到20世纪60年代初毛泽东批示的‘枫桥经验’”[2]。到20世纪80年代，“综合治理”这一概念正式出现在中央针对社会治安实施的方针中。随后，综合治理的思路逐步延伸至社会各领域，党的十八届三中全会从国家治理体系和治理能力现代化方面丰富了综合治理的内涵。
随着互联网日益深度嵌入人类社会生活，“网络综合治理体系”的概念出现。中国网络综合治理体系的发展历程可大致分为探索阶段、建立阶段与健全阶段（见表1）。探索阶段（2013-2016年）强调“形成从技术到内容、从日常安全到打击犯罪的互联网管理合力”，明确了确保“国家网络和信息安全”的管理目的，这一重要表述隐含了从“管理”到“治理”的过渡。建立阶段（2017-2021年）重点搭建互联网治理的“四梁八柱”，突出了“互联网内容建设”“互联网企业主体责任”的重要作用，明确了“营造清朗的网络空间”的治理目的。健全阶段（2022年至今）是在建立阶段基础上的提质增效，强化“网络综合治理体系”在“形成良好网络生态”中的推动作用。中国网络综合治理体系从“建立”到“健全”的发展历程，体现了系统性、辩证性和时代性的鲜明特点。
（一）网络综合治理体系的系统性。系统性主要表现为体系内部各要素具有整体性和逻辑性，是不可分割的紧密统一体。根据2019年7月中央全面深化改革委员会第九次会议通过的《关于加快建立网络综合治理体系的意见》，我国要基本建成互联网领导管理、正能量传播、网络内容管控、社会协同治理、网络法治、技术治网等六大体系。其中，“互联网领导管理”是政治方向。党对网信工作的全面领导是核心原则，意识形态工作责任制贯穿整个网络综合治理体系建设。“正能量传播”及“网络内容管控”是网上使命任务，既要壮大主流思想舆论，也要管控负面不良内容。“社会协同治理”是统筹协调方法，强调依靠社会力量形成共建共治共享的良好局面。“网络法治”是互联网治理的基础性手段，划定了网上言行的基本规则与边界。“技术治网”则明确了互联网治理的重要工具，指明要以技术管技术，运用新技术改进网络治理工作。
（二）网络综合治理体系的辩证性。辩证性主要表现为用联系发展、对立统一的思想来看待事物和问题。网络综合治理体系包含了诸多鲜明的辩证思维。如网络综合治理体系强调网络安全与信息化并重。习近平总书记指出，“网络安全和信息化是相辅相成的。安全是发展的前提，发展是安全的保障，安全和发展要同步推进”[3]。又如网络综合治理体系强调守正与创新并举。既坚持党管互联网、以人民为中心，顺应人民群众对良好网络生态环境的期盼，又强调在治理主体、治理手段、治理机制等方面不断创新，不断提质增效。网络综合治理体系的辩证性还体现在注重国内与国外并进。中国网络综合治理体系既强调建设网络强国，提出让互联网发展成果惠及全体中国人民；也强调构建网络空间命运共同体，让互联网造福世界各国人民。
（三）网络综合治理体系的时代性。时代性指一定时期内共同主题、基本矛盾和基本特征的描述。社会主要矛盾是时代变革的基本动力和显著标识，构成时代划分的根本尺度。互联网社会作为新时代的重要特征，同样存在网络社会生存的共同主题、基本矛盾。从国内来看，中国网络综合治理首先解决的是国内网络空间中产生的矛盾、问题，治理运用的理念、机制、方法手段等都来源于中国鲜活生动的治理实践，因此形成了中国特色治网之道。从全球视野看，网络综合治理体系是构建网络空间命运共同体的重要举措，是中国立足自身价值与大国地位向世界贡献的智慧方案，具有全球视野与时代情怀。
中国网络综合治理体系的构成维度
网络综合治理体系是一个整体、有机、动态、协调的运行系统，既包括各主体间的差异定位与协调联动，又包含多种治理工具的综合运用；既涵盖一整套逻辑严密的话语体系，又囊括物理层、逻辑层、内容层的重要议题。治理主体、治理工具、治理话语、治理议题构成中国网络综合治理体系的基本维度，回答了谁通过什么话语和手段来治理什么的关键问题。
（一）中国网络综合治理的主体体系。当前我国已基本形成了“党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律”的网络综合治理主体体系。这样的治理主体体系明确了各主体各司其职又相互协同。
党委是网络综合治理体系的领导主体。坚持党管互联网在中国网信工作“十个坚持”原则中居于首位。党管互联网与党管媒体是一脉相承的。从领导方式上看，主要以组织领导、决策部署、路线开辟等方式领导网络综合治理工作。组织领导指直接将网络治理纳入党的统一领导，核心机构是中央与地方各级网络安全和信息化委员会及其办公室。决策部署即党委负责网络治理领域重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实等。路线开辟指党在网络治理工作中开创了网络统一战线、网络群众路线、网络企业党建等网信工作路线。
政府是网络综合治理体系中的管理主体。政府在网络综合治理体系中的主要工作是贯彻落实党中央的决策部署。如根据《中华人民共和国网络安全法》第八条规定，政府管理由国家网信部门负责统筹协调，国务院电信主管部门、公安部门、新闻出版部门、文化部门及其他有关部门的职责，则根据法律法规的修订和国家政策的变化而有所调整。
企业是网络综合治理体系中的责任主体。互联网企业凭借其技术、人才、资金、数据等多重优势，既是网络治理的重要对象，也负有网络治理的主体责任。互联网企业主要以遵守执行、科技参与、公益引导等方式投入网络治理。遵守执行指企业在国家互联网法律法规框架下提供合规产品、完善自律制度、参与治理实践等；科技参与指企业利用其技术优势提升网络治理效能；公益引导指互联网企业通过发起公益活动、推出扶持计划等方式营造良好网络生态。
社会是网络综合治理体系中的监督主体。社会监督的细分主体包括网络行业协会、网络组织、网络社团、广大网民等。社会监督的方式主要有推动行业建设、开展网络志愿服务、举报监督行动、组织宣传教育等。广大网民是网络综合治理体系中的重要自律主体，提高网络媒介素养、提升网络安全意识、参与网络监督举报等是网民融入网络综合治理体系的重要方式。
（二）中国网络综合治理的话语体系。网络综合治理话语体系是中国互联网治理经验与治理方案的自我表达，分布于网络政治建设、网络经济建设、网络社会建设、网络文化建设、网络生态建设等方面。
网络政治建设话语是网络综合治理体系的保障，发挥顶层设计作用。“坚持党管互联网”是网络综合治理必须遵循的政治立场和根本原则。目标方向上，网络综合治理服务于实现“两个一百年”总奋斗目标，“建设网络强国”与“构建网络空间命运共同体”“推进全球互联网治理体系变革”则分别是在国内与全球层面上的具体目标。在推进全球互联网治理体系变革方面，中国旗帜鲜明倡导“网络主权”“四项原则”“五点主张”“双边/多边参与”，强调总体国家安全观统领下的整体、相对、动态、开放、共同网络安全观。
网络经济建设话语是网络综合治理体系的根本，起催化推动作用。网络经济建设话语主要涵盖数字经济发展与治理两个范畴。中国始终重视数字经济为高质量发展提供新动能，实施“互联网+”行动计划，强调推动互联网（区块链/人工智能/大数据）和实体经济深度融合等。平台企业对数字经济做出贡献的同时也要加强治理，如坚持鼓励支持和规范发展并行，坚持政策引导和依法管理并举等。全球层面上，中国积极参与全球跨境数据治理，坚持开放、合作、共享原则，推动世界各国共同搭乘数字经济发展的快车。
网络文化建设话语是网络综合治理体系的灵魂，起精神指引作用。“让党的声音成为网络空间最强音”“以党的创新理论引领网络空间”“培育积极健康、向上向善的网络文化”是网络文化建设的目标方向。从国内层面看，网络文化建设的具体路径可包括“旗帜鲜明坚持正确政治方向、舆论导向、价值取向”“推进网上宣传理念、内容、形式、方法、手段等创新”等。从全球层面看，中国主张“打造网上文化交流共享平台，促进交流互鉴，推动世界优秀文化交流互鉴，推动各国人民情感交流、心灵沟通”。
网络社会建设话语是网络综合治理体系的条件，要发挥以民为本的作用。网络综合治理在价值导向上“坚持网信为民”。在具体路径上可包括实施“互联网+”计划在民生领域的运用，促进基本公共服务均等化，提升公共服务效率；以信息化、数字化、智能化推进国家治理体系和治理能力现代化，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。
网络生态建设话语是网络综合治理体系的基础，发挥效果检验的作用。从国内层面看，工作目标为“建设网上美好精神家园”“营造风清气正的网络空间”“使网络空间清朗起来”。出发点是“网络空间天朗气清、生态良好，符合人民利益”。具体路径包括：舆论引导方面，“把握时度效规律”“通过网络走群众路线”“凝聚共识，网上网下形成同心圆”；法治建设方面，“依法加强网络空间治理”“坚持依法管网、依法办网、依法上网”。从全球层面看，中国需加强国际传播，塑造“可信、可爱、可敬的中国形象”；同各国一道“推动制定各方普遍接受的网络空间国际规则”“共同维护网络空间和平安全”。
（三）中国网络综合治理的工具体系。当前，中国已形成经济、法律、技术等多种政策工具相结合的综合治网格局。政策工具指的是“政府为了达成国家治理的政策目标而将自身行政理念转变为实际行动的工具与方式，是政府在国家治理中实施指导、调节、倡导、扶持、制约、预防、处罚等功能的具体举措”[4]。2009年，豪利特等学者依据工具的公权力介入程度将政策工具分为强制型、混合型、自愿型三类。[5]这一分类方式对于分析我国网络综合治理工具体系具有一定的借鉴意义。
强制型治理工具强调政府权威与强制手段，以具有强制效力的方式针对目标群体的行动进行控制、限制、指导等，公权力介入程度最高，效力强且成效明显。网络综合治理运用的控制型工具主要包括党委直接领导与批示、法律法规与政策意见出台、网络行政执法、网络监督检查、网络专项整治、技术监测管控、备案与许可、准入标准设置等。强制型政策工具是中国治理网络空间的主要工具类型，该类政策工具已形成了较为完善的体系且施行效果显著，这与我国近年来在互联网治理体制机制改革方面做出的努力有关。
混合型治理工具的特点可概括为“软硬兼施”，在多元主体构成的治理网络中，公权力介入仍具有强大力量，但其他治理主体也有一定的自主性与调适空间，治理工具也相对柔性。在网络综合治理实践中，普遍被使用的混合型治理工具主要有政府约谈、政策鼓励、技术扶持、媒体监督等。混合型治理工具的公权力介入与多主体参与较为平衡，是呼应了建设网络综合治理体系要求的工具类型。随着互联网日益嵌入社会生活及国家治理理念转变，政府与非政府主体协同的混合型治理工具在互联网治理领域的应用有所增多，但从整体上看，该类工具在治理实践中的运用比重仍相对较小且工具较单一。
自愿型治理工具则强调包括企业平台、社会组织、公民个体在内的非政府主体的主动自律与自愿参与，公权力介入的程度最低。自律守则、行业规范、互助合作、网络举报、网络问政等都是自愿型治理工具的典型。自愿型治理工具是最理想化的治理工具类型，与其他治理工具的协调程度及在治理实践中的运用比重，一定程度上彰显着全社会的网络治理意识与素养。在中国网络综合治理体系中，自愿型治理工具处于辅助地位，渠道相对较少，且程序尚不明确，制度化程度仍有所欠缺。
（四）中国网络综合治理的议题体系。网络空间经由复杂的主体参与及要素组合，已经逐步形成了多层级、多属性的综合系统。哈佛大学网络法教授劳伦斯·莱斯格将互联网治理领域分为物理层、逻辑层（代码层）、内容层。沿用该分析框架，网络治理议题也广泛分布在这三个层次上。
物理层是网络模型中的最底层，是负责数据传输的关键信息基础设施。互联网物理层的治理议题，主要涉及工业和信息化部，其职责包括统筹提出并组织实施通信行业规划、协调推动关键信息基础设施研发、提出新一代宽带无线移动通信网国家重大科技专项指南、负责信息通信建设监管等。物理层所涉及的主要政策议题覆盖5G通信设施等基础性移动通信技术、无线网络、光纤宽带、关键信息基础设施方面的安全保护与应急、互联网标准化建设等。
逻辑层则关涉一系列互联网协议与应用软件，主要负责数据代码的传送等。互联网协议是网络升级、网络技术创新的重要基础支持，因此得到了国家的高度重视。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅针对IPv6规模部署发布了宏观政策《推进互联网协议第六版（IPv6）规模部署行动计划》。逻辑层相关治理政策主要涉及国家互联网信息办公室、国家发展改革委、工业和信息化部等部门。核心政策议题包括互联网域名与协议、数据交换规则、根服务器运行管理、云计算等。
内容层则包括互联网信息系统运行传输中所产生的所有数字内容。内容层的政策议题相对宽泛，如网络信息内容生态、网络主权与安全、网络舆论、社交媒体、新技术应用等。涉及的政策制定主体也更多，如中共中央、国务院负责综合宏观的纲要规划工作；国家互联网信息办公室负责领导、协调、管理全国网信工作；公安部主要针对网络犯罪活动进行打击；工业和信息化部主要负责网络与信息安全的监测预警、风险治理、信息通报和应急管理；市场监管总局、商务部等负责规范网络市场秩序；国家广电总局、文化和旅游部等部门针对网络视频、网络游戏和直播等应用进行监督管理。
中国网络综合治理体系的推进路径
当前，网络综合治理体系基本建立，下一步就是在建立基础上“健全”，不断提质增效。在新目标要求下，人才支撑力、技术驱动力、组织保障力成为健全中国网络综合治理体系的三驾马车，不断推进我国网络综合治理体系和治理能力现代化。
（一）夯实人才支撑力。人才力量强弱很大程度上决定了科技创新、行业发展、学科进步等与网络治理高度关联领域的发展速度与质量。网络治理领域不同于经济社会、生态环境等传统治理领域，需要更前沿的专业领域技能、更综合的治理知识以及更敏锐的前瞻预判能力，对人才能力要求更为苛刻且当前人才供给端缺口也较大。
培养人才支撑力可重视“引”“育”“用”“留”四个环节。在“引才”上，建立健全人才绩效考核机制、人才激励机制、人才保障机制。在“育才”上，依托高校培育跨学科、多技能、高质量的网络综合治理人才，也可通过定期考核、案例教学、行业研讨、实操培训等方式提升现有工作队伍的综合能力。“用才”上，可强化对非公经济领域“行家里手”的挖掘，促进网信人才在政府与智库等组织间合理合规流动。在“留才”上，合理的薪酬待遇、明朗的事业与个人发展前景、优秀的单位文化氛围、专业的能力培训等都是留住人才的重要方式。
（二）提升技术驱动力。技术贯穿网络系统结构全链条，网络综合治理各领域都需强大的技术力作为有效治理的支撑。同时，技术的更新迭代多走在监管治理之前，因此以技术手段防治技术问题具有必要性和必然性。
网络综合治理技术驱动力的提升主要处理好以下两对关系。其一，要处理好利用技术治理和治理技术的关系。大数据、人工智能算法、区块链等新技术将治理问题转化为运算问题，大大降低了治理决策的复杂性。但效率并不必然导向公平，建立技术参与治理的人工评估与熔断机制、价值审查机制等也十分重要。近年来涌现的（生成式）人工智能、区块链等新技术不断冲击着传统治理规则，需要尽快确立新规则，加强对新技术的规范与治理。其二，要处理好高科技自立自强与深化国际交流合作的关系。对于关键核心技术，我国要坚持自主创新、自立自强、安全可控，占据技术创新链、产业链的上游，实现从科技应用场景、技术消化市场向营造全新治理生态的转变。对于他国最新科技成果，我国也应积极吸纳借鉴，参与全球科技合作，提升互联网国际技术标准制定的中国话语权。
（三）增强组织保障力。健全网络综合治理体系需综合处理好两个与组织保障力相关的重点问题。首先是方向问题。网络治理是发展的过程，不断涌现的新情况、新问题决定了需要有明确的行进方向即思想保障作为“指南针”。为此，需要从党管互联网原则出发，通过坚守网络意识形态阵地、完善网络法律法规、严格网络执法、压实企业平台主体责任、提升网络治理能力等一系列指标，落实网络意识形态工作责任制，建设一支强大的忠诚干净担当的网信工作队伍。其次是可持续性问题。网络治理是长期复杂的过程，同时具有显著的公共性特征，因此需要坚强的政策保障作为网络治理工作的“压舱石”。政策支持是增强组织保障力最简单有效的方式，如通过专项扶持资金支持研发“卡脖子”的核心关键技术，通过财税减免、土地场所提供、福利待遇、子女教育照顾等方式激活企业、人才的创新创业活力，通过网络文明、网络法规、网络安全等方面的课程教育、知识答题或公益活动来提高网民网络素养。
【本文为国家社科基金重点项目“全球互联网治理的竞争格局与中国进路研究”（批准号：18AXW008）阶段性成果】
参考文献
▼
[1]涂明君.综合治理观的兴起——简析现代中国建设时期的综合治理与科学治理观念[J].自然辩证法研究，2014,30(12):92-97.
[2]王丛虎.中国“综合治理”的演进与创新[J].北京行政学院学报，2015(02):42-46.
[3]习近平.在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话[EB/OL].(2016-04-25).http://www.xinhuanet.com/politics/2016-04/25/c_1118731175.htm.
[4]Jordan, A., Wurzel, R. K. W., & Zito, A.The Rise of ‘New’ Policy Instruments in Comparative Perspective: Has Governance Eclipsed Government? Political Studies[J],2005,53:477-496.
[5]Howlett M,Ramesh M.Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems[M].Toronto:Oxford University Press,2003:169-170.
（罗昕：暨南大学新闻与传播学院教授、博士生导师；许嘉馨：暨南大学新闻与传播学院博士研究生）
【文章刊于《青年记者》2023年第15期】
本文引用格式参考：
罗昕,许嘉馨.中国网络综合治理体系的构成维度与推进路径[J].青年记者,2023(15):82-85.
编辑：小青
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