【财税中国之二十七】青海：“盐湖提锂”能否带来新财源？

粤开证券首席经济学家、研究院院长：罗志恒

分析师：贺晨

青海地处世界屋脊青藏高原的东北部，毗邻甘肃、西藏、新疆、四川四个省份，是联结西藏、新疆与东中部省份的重要纽带。作为长江、黄河、澜沧江的发源地，青海省素有“中华水塔”“三江源头”的美誉。辖区内拥有以盐湖、有色金属、石油、煤炭等为代表的丰富自然矿产资源，其中锂矿、镁矿均占全国总储量的80%以上。在国土安全、生态安全、能源安全重要性上升的背景下，青海战略地位日益突出。

然而受制于地理位置和自然条件，除传统资源型产业外，青海省其他产业基础相对薄弱。尽管近年来盐湖提锂、光伏发电等新能源产业落地青海，但由于起步较晚，目前规模尚小，由区域经济增长新动能转化为主动能仍需时间。2022年青海省地区生产总值达3610亿元，全国排名仅高于西藏。

经济反映到财政上，主要表现为：全省一般公共预算收入和政府性基金收入规模较小、对于中央转移支付依赖程度较高、地方政府债务规模小，但经济发展水平偏低和综合财力规模偏小导致显性负债率和债务率均位居全国前列，偿债压力相对较大。

“十四五”时期是青海深入践行总书记提出“四个扎扎实实”重大要求、持续推进“一优两高”战略的关键之年。在此背景下，青海省财政有必要重点做好以下三个方面的工作：一是应抓住国家黄河流域生态保护、西部大开发新格局等重大战略机会，加快铁路、公路、机场、能源等重点领域基础设施建设，谋划实施一批重要通道联通工程、延伸工程和关键枢纽工程，发掘省内生态资源价值，助力引导产业转型升级，培育省内优质财源缓解收支矛盾。二是优化财政支出结构，做好生态环保、“六保六稳”等重点领域的支出保障，厘清各类转移支付功能定位，进一步完善省以下转移支付制度，增强困难地区自我保障能力，确保基层财政稳定运行，为重点领域提供坚实的资金支持。三是进一步规范政府性债务管理，防范和化解债务风险，建立和完善偿债长效机制，加大隐性债务化存量、遏增量力度。

风险提示：经济恢复不及预期等

根据《中国财政年鉴2021》《中国税务年鉴2021》分析青海省财政体制和税源结构，可以得到以下结论：

第一，从对全国财政的净贡献来看，青海省需要中央财政给予净补助，中央对青海的转移支付是补充青海财力的主要来源。作为我国经济相对落后、幅员面积广阔、人口密度小的省，2020年青海贡献的中央级税收位居全国倒数第一，仅为185亿元，低于西藏（217亿元）、宁夏（263亿元）等省份。但青海是稳藏固疆的战略要地和国家重要的生态安全屏障，2020年中央对于青海的税收返还及转移支付规模达到1447亿元，是补充青海可用财力的主要来源。2020年中央对青海的转移支付及税收返还占青海一般公共预算收入比重约为486%，位居全国第2位，弥补了青海一般公共预算收支缺口的88.5%。2020年青海对全国财政的净贡献为负，需要中央给予1257亿元的净补助，对财政净贡献位于全国第14位。

第二，从省以下财政体制来看，青海省省内区域分化严重，过去省级财政较为集权。为积极培育区县财源，发挥市县主动有为的实干作用，2020年起青海省积极推动省市州收入划分改革，省本级政府收入占比快速下降。2019年青海省本级占全省一般公共预算收入一度达到31.6%。自2020年起，青海省省本级从市州、县分成的地方税收部分，在执行中先作为市州、县收入，属地征管、就地缴库，年终再由市州通过结算上解省财政，省级政府在一次分配中收入占比显著下降。2021年青海省省本级、市本级、县（区）级及以下一般公共预算收入占比分别为11.0%、31.2%、57.8%。

支出方面，分级次来看区县承担主要支出责任；分功能来看社会保障和就业、农林水、教育是三大主要支出项目。从支出层级来看，2021年青海省省本级、市本级、县（区）级及以下一般公共预算支出占比分别为35.1%、12.8%、52.1%。从支出结构上来看，2021年青海省社会保障和就业、农林水、教育、交通运输、卫生健康支出占比靠前，分别为16.9%、13.5%、11.9%、10.2%、9.5%。

第三，以盐湖化工、石油天然气开采、有色金属等为代表的资源型产业是青海省工业体系的绝对主导。青海地处欧亚板块与印度板块的衔接部位，区内地质构造复杂，成矿地质作用多样，大致呈现“北部煤，南部有色金属，西部盐类和油气，中部有色金属、贵金属，东部非金属”的特点。受自然条件限制，青海省难以实现大规模农业生产，同时工业基础相对薄弱，2020年青海制造业创税占全行业比重仅17.7%，不仅低于全国平均水平（30.9%），还低于甘肃（37.6%）、宁夏（34.1%）、新疆（26.5%）、陕西（25.3%）等西部省份。

但青海省内区域内油气、盐湖矿产、太阳能、有色金属等资源储量丰富，是推动青海经济发展的重要动力。位于青藏高原西北部的柴达木盆地，是全国四大主力气田之一，其天然气储量仅次于四川、长庆和塔里木气田；同时也是我国盐湖资源的聚集区，探明无机盐保有资源储量达3400亿吨，占全国盐湖资源总量的三分之一。2020年青海省石油和天然气开采业创税比重9.3%，位居全国第一，高于全国平均8.8个百分点。除了传统的肥料化工产业外，近年来受新能源行业的快速发展，锂电池上游盐湖化工也成为了青海重要的创税行业。2020年化学原料和化学制品制造业行业创税比重达到10.1%，位居全国第一，占青海制造业创税比重近六成。

第四，从税种来看，青海创造税收收入主要来源于增值税、企业所得税、消费税、资源税、个人所得税五大税种。2020年增值税贡献了青海创造税收收入的45.6%，企业所得税、消费税、资源税、个人所得税占比分别为18.1%、6.6%、6.3%和4.9%。其中非金属矿产氯化钾创税占全省资源税创税比重为46.5%,同时，在生产氯化钾后的老卤水中锂离子含量较为丰富，进一步为青海省发展锂电池上游产业提供资源保障。

第一，青海省财政收入总量及人均都位居全国下游，省内各地市州财政实力分化较大。2021年青海省一般公共预算收入为328.8亿元，位居全国倒数第2，仅高于西藏（215.6亿元）。考虑常住人口因素后，2021年青海人均一般公共预算收入为5535元，仍处于全国下游水平。

分地市州来看，以省会城市西宁为核心的东部地区，得益于自然禀赋、政策引导、交通建设，成为省内人口聚集和产业发展的重要增长极。2021年西宁市一般公共预算收入为153.9亿元，大幅领先其他地市州，规模超过剩余7个地市州之和。

值得注意的是，海东市2021年GDP达到省内第3名（554.7亿元），远高于第4名海南藏族自治州（193.6亿元），但2021年海东市一般公共预算收入仅为28.9亿元，规模水平与海南藏族自治州（16.8亿元）相当。2021年海东市一般公共预算收入/GDP为5.2%，低于全省平均水平。主要原因是海东市除4个省级开发区外，其余区县均以农业为主导产业，而开发区内以新能源、新材料、水泥化工等行业的企业在增值税和企业所得税方面享受较多的优惠政策，使得海东市地方财政收入有限。相比之下，以原油、煤炭、盐湖化工等资源型产业为主导的海西蒙古族藏族自治州，以资源税作为当地重要财力支撑。2021年海西蒙古族藏族自治州一般公共预算收入为75.9亿元，位居省内第2，其中增值税、资源税收入占比分别为32.0%和28.4%。其余地市州一般公共预算收入均在10亿元以下，其中玉树藏族自治州一般公共预算收入最低，仅为2.8亿元。分区县来看，海西蒙古族藏族自治州的格尔木市2021年一般公共预算收入17.3亿元，排名第一；玉树藏族自治州称多县排名最后，仅0.2亿元。

第二，青海省财政收入质量处于全国中游水平，但税收占比在西北五省中排名第二。2021年青海税收收入占一般公共预算收入的比重为71.4%，较上年下降0.2个百分点，全国排名13位。在西北五省中，青海税收收入占比仅次于陕西（80.6%），高于新疆（67.5%）、甘肃（66.6%）、宁夏（65.4%）。从税收收入结构看，青海省留存的税收收入主要来源于增值税、企业所得税和资源税。2021年青海的增值税、企业所得税和资源税分别达到99.5亿元、33.3亿元、22.6亿元，占全省税收收入比重分别为42.4%、14.2%、9.6%。分地市州来看，西宁市财政质量最高，税收占一般公共预算收入比重达到84.8%，玉树藏族自治州税收占比最低，为60.7%。分区县来看，2021年有10个区县的税收占比超过80%，财政质量较高，其中西宁市城西区税收占比93.4%，排名第一；12个区县的税收占比低于50%，财政质量较低，其中果洛藏族自治州玛多县税收占比仅为20.8%，排名末位。

第三，青海省财政自给率处于全国下游水平，高度依赖中央转移支付，部分区县财政收支矛盾较大。2021年青海省财政自给率为17.7%，在全国31个省份中排名倒数第2，仅高于西藏（10.6%）。除海西蒙古族藏族自治州财政自给率达到50.8%以外，其余地市州财政自给率均低于50%，其中省会城市西宁财政自给率为44.8%，黄南藏族自治州、果洛藏族自治州、玉树藏族自治州等自治州财政自给率均低于5%，分别为4.4%、3.1%、2.5%，对转移支付依赖程度较高。从区县来看，仅西宁市城西区、城北区、城中区三个区县财政自给率超过50%，分别为78.2%、69.5%、61.1%；其余区县财政自给率均低于50%，其中财政自给率最低的是玉树藏族自治州称多县，仅为0.9%。

第四，青海省政府性基金收入规模位于全国下游，但受一般公共预算收入规模较小的影响，土地财政依赖程度处在全国中游位置。2021年青海省政府性基金收入为199.3亿元，全国排名倒数第3。分地市州来看，2021年仅西宁市政府性基金收入超百亿元，为157.6亿元。其余地市政府性基金收入普遍较小，排名第二的海东市收入仅为22亿元，剩余地市州政府性基金收入均未超过3亿元，其中果洛藏族自治州仅为0.2亿元，位居省内末位。

土地财政依赖度方面，2021年青海省土地财政依赖度达到37.7%，在全国31个省份中排第17名，对土地财政的依赖度处于全国中下游位置。地市州方面，除西宁、海东两市之外，其余地市州的政府性基金收入规模较小，土地财政依赖程度较低。具体来看，西宁的土地财政依赖度最高，达到50.6%；而省内依赖度最低的则是海西蒙古族藏族自治州，仅为3.8%。

第一，青海地方政府债务规模相对较小，排全国倒数第3。但青海省显性负债率、债务率分别排名全国第一和第六，债务偿还压力相对较大。2021年青海省地方政府债务余额为2787亿元，其中一般债务余额2154亿元，专项债务633.3亿元。从负债率来看，2021年青海省负债率为83.3%，在全国31省份中排第1名，显性债务压力较大。从债务率来看，尽管中央加大对青海的转移支付力度、补充其地方财力，但2021年青海债务率仍达到136.9%，位居全国第6。将地方城投平台有息债务纳入考虑后，青海省的广义债务率上升至176.0%，位居全国第25名，表明青海偿债压力主要集中在显性债务。总体上，青海省整体经济体量较小，一般公共预算收入及政府性基金收入有限，高度依赖中央转移支付。尽管青海债务规模较小，但偿债负担较重。近年来，青海省通过债务置换、国有企业重组上市、建立偿债资金池等方式积极开展化债工作。

第二，分地市州看，政府债务规模与经济发展水平基本相当，省内发达地区经济发展债务规模明显高于其他地区。西宁作为省内东部经济发达地区核心城市，政府债务余额位居首位。2021年西宁政府债务余额为447.1亿元，占全省债务余额比重达到16.0%。海东市、海西蒙古族藏族自治州政府债务余额分别达到248.2、217.4亿元，省内位居第2、3名。其余地市州债务余额较小，均分布在20亿元-42亿元之间。从债务结构来看，玉树藏族自治州一般债务占比最高，达到95.3%。

第三，考虑各地经济发展水平后，果洛藏族自治州偿债压力较大，负债率位居省内第一位。2021年果洛藏族自治州负债率达到49.8%。相较之下，省内债务规模最大的西宁市显性负债率仅为28.9%，位居省内倒数第2位，仅高于海南藏族自治州（21.4%）。分区县来看，在已披露数据的37个区县中，负债率超过50%的区县有4个，排名前3均为果洛藏族自治州下辖区县，分别是甘德县（74.6%）、达日县（60.9%）、班玛县（53.4%）；负债率在30%-50%的区县共10个，负债率低于10%的区县有7个，其中最低的区县是西宁市城西区，由于政府债务余额较小，经济体量较大，负债率仅为0.7%。

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