业主能给“筹备组”立规矩吗？

毕业于武汉大学法学院，现专职于业委会法律实务、民商事（执行、破产）法律顾问工作。目前业委会专著正在出版中，破产专著已完稿，尚无出版计划。

要目

一、引言：成立首届业委会的基本流程

二、无视“规矩”的筹备组

三、是否应该给筹备组“立规矩”

四、如何给筹备组“立规矩”——《筹备组议事规则》

五、结束语

《筹备组议事规则》是业主通过筹备组组织行使业主的建筑物区分所有权的题中应有之意。

“法无禁止即自由”，与其被街道办事处（居民委员会）牵着鼻子走，还不如主动出击，制定符合本小区的《筹备组议事规则》。这样既能避免成立“业伪会”，同时又能避免成立业主委员会过程中，被永无止境的拖下去，拖到最后的结果是，业主的热情被全部消耗殆尽，再无业主愿意成立业主委员会，自此小区进入恶性循环。

业主“发起人”提交《关于筹备首次业主大会的申请书》后，街道办事处第一个动作即成立筹备组。而且这个筹备组的公告往往是居民委员会盖章和发布。第二步，居民委员会打着行政权力的旗号，一路狂飙的各种“神操作”：或和稀泥；或捣糨糊；或不知所云的在小区某个私利等等。起草所谓的《管理规约》、《业主大会议事规则》，并召开业主大会会议决定通过上述文件，选举业主委员会委员。第三步，备案。

上述三个步骤，步步惊心。本文仅就第一个动作展开阐述。

以下以筹备组成员的规定为例：

第一，各省物业管理条例，一般均规定了筹备组组成人员，无非包括街道代表、居民委员会代表、建设单位代表，剩下的全部是业主成员，且一般规定“不得少于百分之五十”。

第二，各市的物业管理条例对上述规定进行重申。

第三，各省或各市可能还有关于业主委员会方面的《指导规则》或《指导细则》。可能会对省物业管理条例关于筹备组成员的进一步细化甚至是全新的规定。

例如，近期H省C市某小区在成立筹备组过程中，街道引用了H省《指导细则》：“首次业主大会会议筹备组由街道办事处（乡镇人民政府）代表、社区（村）党组织或者居（村）民委员会代表、建设单位代表、业主成员组成。筹备组人数应当为七至十三人的单数，其中业主成员不得少于百分之五十。条件成熟的，可以邀请物业小区党组织成员、辖区公安干警、司法所代表或者村（居）法律顾问等参加筹备组。

筹备组组长由街道办事处（乡镇人民政府）代表担任。

筹备组可以设立候补业主成员，筹备组候补业主成员人数不应超过筹备组业主成员人数。”

第一，H省的《指导细则》不是法律，业主有权“无视”。

第二，何为“条件成熟”，这个几乎是没有任何人能解释清楚“条件成熟”。该小区位于C市（省会城市）市中心，存在巨大商业利益寻租的可能。这也是为什么街道办事处在成立筹备组过程中，一定要引用H省的《指导细则》，并大言不惭的口头表述为街道在筹备组拥有“4票”投票权的原因。

第三，“物业小区党组织成员”，这个是不一定存在的。

第四，“辖区公安干警”这个在省物业管理条例中未规定。

第五，“司法所代表”与街道办事处代表重复。

第六，“村（居）法律顾问”，这是何等“人种”？首先，就业务能力而言，他可能是律师（我无意诋毁我的同行们），也可能不是律师；其次，他可能都不是居民委员会（村民委员会）的正式工作人员，其何德何能可以参与业主大会筹备组？即使是居民委员会（村民委员会）亦不过是协助街道办事处对业主大会工作的指导和监督。

因此，作者建议，业主在参与到业主大会的相关工作中，可以只遵循《××省物业管理条例》、《××市物业管理条例》以及省、市政府含省、市政府相关部门制定的规范性法律文件。至于省、市住房和城乡建设部门制定的所谓《指导规则》和《指导细则》完全可以不必遵守，原因只有一个，不是法律，亦不是规范性法律文件。

第一，作为地方省、市人大制定的省物业管理条例、市物业管理条例，在筹备组的相关制度上，毕竟规定的过于粗糙。因此，有必要给筹备组“立规矩”。

第二，《指导规则》和《指导细则》往往是一群省、市两级住房和城乡建设部门“拍脑袋”制定的所谓“法律”，实则不是法律，不是规范性法律文件。作者认为仅仅只是一种类似指导性的非强制引用的标准。

业主委员会（含筹备组）是业主自治组织，《民法典》第277条的立法精神在于鼓励业主以自治管理实现权利救济。因此，业主在行使业主的建筑物区分所有权时，在不违反禁止性法律规定的前提下，完全可以给筹备组“立规矩”，规范筹备组依法运行。

筹备组成立后，第一次筹备组会议召开时，筹备组业主成员（往往“不得少于百分之五十”）可以向街道办事处邮寄《筹备组议事规则（草案）》。此举目的在于：

1. 筹备组业主成员已经向筹备组提交过《筹备组议事规则（草案）》，由中国邮政的签收记录留存；

2. 筹备组业主成员可以要求将《筹备组议事规则（草案）》列入第一次筹备组会议的议题；

3. 如果筹备组组长拒绝将《筹备组议事规则（草案）》列入会议议题，那么筹备组业主成员可以要求筹备组公开本届业主大会“筹备组规则”是什么？并要求书面化且向全体业主公示。否则筹备组业主成员可以拒绝参加后续的筹备组会议。

当前全国范围内成立业主委员会困难重重，以及成立业主委员会后，被广大业主认定为“业伪会”的最主要原因是：筹备阶段往往是居民委员会的个别工作人员信口开河的各种规则和决定，无任何规则遵循的必然结果。

筹备组成立与否无法在《筹备组议事规则》规定。筹备组成立与否，业主往往无权决定，目前实务中通用的做法都是由街道办事处决定，且往往由居民委员会再公告上盖章并公示，公示期内无异议后，即宣告筹备组成立。《筹备组议事规则》中应当援引公告的内容。

筹备组首先要解决银子的问题。尽管筹备组的费用，往往是业主众筹，街道办事处内部还要“狠狠”的报销一笔。但一般各省物业管理条例，均有类似规定：“首次业主大会会议经费由建设单位承担。”南京市还出台了《南京市住宅区首次业主大会会议筹备经费管理办法（试行）》。

可以在《筹备组议事规则》规定如下：

“首次筹备经费由建设单位承担。

街道办事处（镇人民政府）应当以物业管理区域为单位，设立首次筹备经费专用账户，做到专户储存，专款专用。”

例如：“筹备组制定××××花园小区业主大会会议《筹备组议事规则》、《业主大会会议实施方案》、《业主委员会选举规则》，并依照法定程序以及提前制定的《业主大会会议实施方案》和《业主委员会选举规则》组织召开本届业主大会会议。

筹备组组织起草将要在业主大会会议中提交全体业主表决的《管理规约》、《业主大会议事规则》等文件。”

“街道办事处（镇人民政府）代表：代表街道办事处（镇人民政府）指导和监督××××花园小区业主大会筹备工作，负责召集和主持筹备组会议；

建设单位代表：负责提供召开业主大会的经费，以及所需的资料，其中资料包括：

（一）物业管理区域证明；

（二）房屋及建筑物面积清册；

（三）业主名册（最新）；

（四）建筑规划总平面图；

（五）交付使用共用设施设备的证明；

（六）物业服务用房配置证明；

（七）其他有关的文件资料。

居民委员会代表：协助街道办事处（镇人民政府）指导和监督××××花园小区业主大会筹备工作；并将上述资料放置在××××（居民委员会）代管，由居委会代表签订《保密协议》。筹备组成员使用上述资料时应向社区登记借阅，在筹备组办公室使用。使用资料时，筹备组成员可以邀请业主志愿者进行辅助。

业主代表×××：负责创建和维护业主实名微信群，做业主大会前期线上宣传工作，为业主大会提供信息化便利。

业主代表×××：负责业主大会前期线下宣传工作以及业主志愿者组织工作。

业主代表×××：负责会议记录，保管会议记录原件以及备案资料原件，每份资料复印一份给社区代表备份。

业主代表×××：负责会议录像，并保管录像资料。”

1. 筹备组会议形式

筹备组会议分为定期工作会议和临时工作会议。

2. 筹备组会议的议题

筹备组组长或筹备组组长委托筹备组其他成员（非业主成员）主持会议的，应当将筹备会议的时间、地点及主要议题，提前三天向业主成员公布。

一旦筹备组会议对某一议题做出了决议，相同的议题，或者本质上相同的议题，不能再次列入筹备组会议的议题，除非发生特殊情况。

3. 筹备组会议召集与主持

筹备组会议由筹备组组长召集和主持召开；组长因故不能召集和主持的，由组长委托筹备组其他成员（非业主成员）组织召开；筹备组组长不能委托的，由筹备组中业主成员召集人主持召开。

筹备组会议原则上以现场集体讨论形式召开，确有原因无法到达现场的，可以线上参会并表决。筹备组成员参会必须在签到表上签到，未参会的须记录具体原因，在线参会的需记录“在线参会”。

××××花园小区业主可以旁听筹备组会议，经筹备组邀请或报名参加旁听的业主，需经过筹备组过半数成员同意方可参会旁听，旁听业主不超过5人，且未经允许不得随意发言影响会议正常秩序。

4. 筹备组会议发言

主持人组织议题讨论时，应首先征求参会人发言意向。谁先举手，谁优先发言；但发言要得到主持人允许，不能打断别人的发言。每人每次发言时间不超过3分钟，总计不超过两轮，筹备组组长最后一个发言。

每轮讨论只能有一个议题。一旦一个提议被提出后，就是当前唯一可以讨论的议题。必须就此动议讨论完成并表决后，或者经表决同意把它先行搁置后，然后才能提下一个提议。

讨论或辩论必须围绕当前待决议题。如果发言人的言论明显与议题无关，而且其他与会成员已表现出了对此的反感，发言人的发言应该被制止。主持人应及时制止违规发言，被制止的人应当中止发言。

只有主持人可以提请表决，只能等到发言次数都已用尽，或者没有人再想发言了，才能提请表决。主持人应最后表决。

5. 筹备组会议参与表决与通过

筹备组会议到会人数应为二分之一以上筹备组成员（不能低于筹备组人数的三分之二），到会人数未达到二分之一以上筹备组成员（低于筹备组人数的三分之二）的，表决结果无效。

筹备组会议就议题的表决坚持少数服从多数原则。

筹备组所有成员均拥有相同的表决权，每个筹备组成员对每一个议题享有一个表决权票数；每个议题的表决意见包括：同意、反对或者弃权。其中：

（1）会议时中途缺席的，对未表决议题视为弃权；

（2）会议时未发表意见，并拒绝在筹备组会议记录上签字的视为弃权；

（3）会议时筹备组成员应对参与讨论的议题充分思考，并提出自己的意见。对表决议题发表意见含同意、反对或者弃权并记录在案的，根据禁止反言原则，拒绝在筹备组会议记录上签字的不视为弃权，按记录在案的意见作为表决意见。

每项议题表决意见反对和弃权总额人数超过二分之一的，该议题未通过；反之，同意总额人数超过二分之一的，该议题通过。

6. 筹备组成员委托参加筹备组会议

因故不能到场出席会议的筹备组成员，可以以书面形式委托其他筹备组成员代为发表意见。以书面形式对议题发表同意、反对、弃权意见的，计入到会人数，其意见计入相应意见的表决票数。

例如：“有下列情形之一的，经筹备组会议通过后取消其成员资格：

（一）因身体疾病或其它原因以致丧失履行职责能力；

（二）累计两次无故不参加筹备组会议；

（三）已不是本小区业主；

（四）因违法犯罪被判处刑罚；

（五）成为业主委员会候选人的；

（六）其它不宜担任筹备组成员的情形。

筹备组成员辞职或出现上述情形而出现缺额的，街道办事处（镇人民政府）和居民委员会代表缺额按原组成方式及时补足；业主代表缺额经筹备组会议决议通过后，由候补业主代表补足。”

“业主大会选举产生业主委员会后，筹备组应当将首次筹备经费使用情况，包括经费开支原始单据、预算执行报告等资料移交给业主委员会，并在物业管理区域内显著位置公告，公告时间不少于七日。

业主大会未选举产生业主委员会，或业主大会未成立的，筹备组应当将前款资料在物业管理区域内显著位置公告，公告时间不少于七日。

业主对公告内容有异议的，可以向筹备组、业主委员会实名提出意见和建议，筹备组、业主委员会应当及时解释说明，协调解决。

业主大会选举产生业主委员会后，筹备组应当将建设单位提供召开业主大会所需资料（居民委员会代表保管），以及筹备组业主成员保管的会议记录、录音录像资料移交给业主委员会。

业主大会未选举产生业主委员会，或业主大会未成立的，筹备组应当将前款规定的资料移交给街道办事处（镇人民政府）。”

《筹备组议事规则》是业主通过筹备组组织行使业主的建筑物区分所有权的题中应有之意。

“法无禁止即自由”，与其被街道办事处（居民委员会）牵着鼻子走，还不如主动出击，制定符合本小区的《筹备组议事规则》。这样既能避免成立“业伪会”，同时又能避免成立业主委员会过程中，被永无止境的拖下去，拖到最后的结果是，业主的热情被全部消耗殆尽，再无业主愿意成立业主委员会，自此小区进入恶性循环。