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陕西省渭南市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2019)陕05行终114号
上诉人（原审被告）华阴市市场监督管理局。
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上诉人（原审被告）华阴市城市管理执法局。
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上诉人（原审被告）华阴市环境保护局。
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被上诉人（原审原告）华阴市红色印象农家宴。
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上诉人华阴市市场监督管理局、华阴市城市管理执法局、华阴市环境保护局因与被上诉人华阴市红色印象农家宴行政强制及行政赔偿一案，不服华阴市人民法院(2019)陕0582行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人华阴市市场监督管理局的负责人牛功利及委托诉讼代理人展永，上诉人华阴市城市管理执法局的负责人韩卫强及委托诉讼代理人展永，上诉人华阴市环境保护局负责人杨金龙及委托诉讼代理人穆丽，被上诉人华阴市红色农家宴的经营者刘东生及委托诉讼代理人杨书强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，华阴市红色印象农家宴系在华阴市场监管局工商注册经营餐饮的个体工商户，经营者为刘东生。2017年4月21日，王卫、刘东生签订《房屋租赁合同》1份，约定刘东生承租王卫位于华阴市贵妃路华山银河湾南门西侧一号商铺，租赁期限6年(自2017年4月21日至2023年5月6日)；每年租金90000元。华阴市红色印象农家宴于2017年6月开始试营业，9月正式运营。2017年9月16日，刘东生、樊少平签订《厨房承包合同》，约定刘东生将该餐馆厨房承包给乙方樊少平经营，承包期限1年(自2017年9月16日至2018年9月15日)；基本人均月工资4300元，10人月工资共计43000元。华阴市银河湾小区部分业主分别向华阴城管局、华阴食药局反映华阴市红色印象农家宴违法排放油烟、噪声污染问题，华阴城管局多次督促原告整改。2018年3月、4月，华阴市扬尘污染专项整治办公室制定下发“关于加强空气环境综合整治的实施方案”、“关于省督察组反馈餐饮油烟问题专项整改实施方案”，明确了华阴城管局、华阴环保局、华阴市场监管局及华阴食药局作为成员单位的职责和整治范围、要求等。2018年3月23日11时，上述四部门联合执法检查时，发现原告存在私自设暗管将经营过程产生的污染物(油烟)排入华阴市银河湾小区下水道，遂拍照取证，当晚八时许将原告正在营业的大门直接以四部门名义予以查封。原告经营者上访未果。同年4月20日，四部门作出解除查封决定、责令改正违法行为通知书并告知原告。原告认为四部门违法行政，不同意解除查封。此后，原告停止营业，提起本案诉讼。2018年3月21日至3月23日，华阴市红色印象农家宴进购食材支付费用1660元。2018年4月15日，该餐馆支付樊少平2018年3月份包厨工资43000元。2018年5月1日，该餐馆支付樊少平2018年4月份包厨工资43000元。此外，该餐馆支付王海侠等10名员工3月份工资15920元，支付王海侠等7名员工4月份工资15300元。
原审认为，本案争议焦点：1.三被告对华阴市红色印象农家宴实施的查封行为是否严格依照法定程序；2.原告诉请判令三被告赔偿其66427.36元有无事实根据。三被告及原华阴食药局以原告华阴市红色印象农家宴违反大气污染防治法的相关规定，长期违法排烟为由，采取查封的强制措施，应当严格依照法定的权限、范围、条件和程序实施。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，“行政机关实施强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；……”。环境保护部《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第八条规定，“实施查封、扣押的程序包括调查取证、审批、决定、执行、送达、解除”；第十条规定，“需要实施查封、扣押的，应当书面报经环境保护主管部门负责人批准……”；第十一条规定，“环境主管部门决定实施查封、扣押的，应当制作查封、扣押决定书和清单”；第十二条规定，“实施查封、扣押应当符合下列要求：（二）通知排污者的负责人或者受委托人到场，当场告知实施查封、扣押的依据以及依法享有的权利、救济途径，并听取其陈述和申辩”。本案中，三被告未提供能证明其查封行为经相关行政机关负责人批准，制作查封决定书以及当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据和当事人享有的权利、救济途径的相关证据，且无证据证明在查封过程中让当事人行使其陈述申辩权，故被诉的查封行为程序违法。三被告违反行政法的行为导致华阴市红色印象农家宴停止营业29天，给原告造成的经济损失，应由三被告共同赔偿。原告诉请三被告赔偿店面租金损失7150.69元、包厨费用41566.67元、其他人员工资15300元、已购食材损失1660元、物业费损失750元，合计66427.36元，均为直接经济损失，原告已提供比较充分的证据佐证，应予以支持。综上所述，原告要求确认三被告查封华阴市红色印象农家宴的行政行为违法、三被告共同赔偿原告损失66427.36元的诉讼请求于法有据，应予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第二项、第七条第二款、第三十六条第八项，《中华人民共和国行政强制法》第十八条第一项、第五项、第六项规定，判决如下：一、华阴市城市管理执法局、华阴市环境保护局、华阴市市场监督管理局查封华阴市红色印象农家宴的具体行政行为违法；二、华阴市城市管理执法局、华阴市环境保护局、华阴市市场监督管理局在本判决生效后十日内共同赔偿华阴市红色印象农家宴经济损失66427.36元。案件受理费50元，由华阴市城市管理执法局、华阴市环境保护局、华阴市市场监督管理局负担。
华阴市执法局、华阴市市场监督管理局上诉称，一、被上诉人的违法事实清楚，应予查处。本案被上诉人经营中通过地下排水管道排放餐饮油烟的行为违反了陕西省大气污染防治条例第五十二条的规定，依法应予查处。二、上诉人的执法行为合法有据，应予维持。红色印象农家宴因餐饮油烟排放问题多次被华阴市银河湾小区住户反映强烈，多次联名上访，要求依法进行查处。2018年3月23日上诉人等相关单位的联合执法人员现场检查时，发现被红色印象农家宴油烟排放地下管道仍不符合标准。在经营过程中产生的油烟通过地下管道直接排入华山银河湾小区里的下水道，属于通过暗管排放污染物，依照大气污染防治法、环境保护主管部门实施查封扣押办法的规定，对红色印象农家宴予以解除查封，并责令被上诉人改正违法行为。上诉人的执法主体适格，具体行政行为程序合法，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，依法应予维持。三、行政诉讼法第七十四条的规定，本案上诉人程序虽然存在瑕疵，但依法可不予撤销。四、被上诉人非法经营中无合法利益损失，依法应责任自负。《最高人民法院审理行政赔偿案件若干问题的规定》第33条规定被告的具体行政行为违法但尚未对被上诉人合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据和法律依据的，人民法院应当判决驳回被上诉人的赔偿请求。据此，本案被上诉人违法经营餐饮业，特别是在相关部门多次要求整改的情况下，未达到合法条件继续经营，依法不存在合法权益。红色印象农家宴不具备经营条件，不存在需要保护的合法利益损失，上诉人的查封行为是制止违法行为，其损失之间不存在利害关系。五、被上诉人的损失证据事实不清，证据之间存在明显矛盾，依法不应作为本案的定案依据。综上请求法院支持上诉人的上诉请求：1、依法撤销陕西省华阴市人民法院（2019）陕0582行初1号行政判决书；2、改判驳回被上诉人的诉讼请求。3、本案一、二审诉讼费由被告承担。
华阴市环境保护局上诉称，一审法院认为上诉人作出的查封行为违法错误。上诉人作出的查封行为是依据环境保护法的查封扣押配套办法作出的，且程序合法，不存在违法行为。一审法院认为上诉人应当承担红色印象农家宴的经济损失属于认定事实不清，红色印象农家宴的损失是由其自身违法行为造成的，上诉人只是依法履行职责，并无赔付被上诉人经济损失的责任。请求：一、撤销陕西省华阴市人民法院（2019）陕0582行初1号行政判决中第一、二项判决，依法改判。2、本案一、二审诉讼费由被告承担。
被上诉人红色印象农家宴答辩称，1、三上诉人一直强调被上诉人的违法事实清楚，但是从诉讼至今一直无直接证据确认被上诉人的违法事实。2、被上诉人认为一审认定上诉人的程序违法正确，认定直接损失合法合理合情。3、城市管理局认为被诉的行政行为违法可以不予撤销与诉讼请求无关，与本案审查的事实无关，自从一审至今被上诉人要求撤销被诉行政行为。总之，被上诉人认为一审判决以事实为依据，以法律为准绳，二审法院应当驳回三上诉人的诉讼请求。
经审理查明，一审查明事实清楚，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第四条规定“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”。本案中，被上诉人华阴市红色印象农家宴违法排放油烟、噪声污染事实清楚，但对其采取行政强制措施，应严格遵循法定程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，“行政机关实施强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；……”。上诉人并未提供其在实施被诉行政行为前经过负责人批准的相关文件，未制作查封决定，也没有听取当事人陈述申辩的相关证明材料，故其对被上诉人实施的行政强制行为程序违法，应予撤销，但因无可撤销内容，应确认违法。上诉人对其违法行政而造成的被上诉人财产损失应予赔偿，被上诉人从事餐饮经营，其主张的员工工资、食材耗损等共计66427.36元，皆是被突然查封导致的直接损失。综上，上诉人的上诉理由不成立，原审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费150元，由三上诉人华阴市市场监督管理局、华阴市城市管理执法局、华阴市环境保护局各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 司彦华
审 判 员 王洪池
审 判 员 王光耀
二〇一九年十一月二十六日
法官助理 何 妍
书 记 员 李 瑞
来源：中国裁判文书网