2022年1月3日，疫情里的西安吉祥村街头。（视觉中国/图）
2021年12月24日，突发事件应对管理法（草案）对外公布，向全社会公开征求意见。
四天前，全国人大常委会第三十二次会议初次审议草案时，司法部部长唐一军作了修法说明。唐一军提到，近年来突发事件应对管理工作遇到了一些新情况新问题，特别是新冠肺炎疫情对突发事件应对管理工作带来了新挑战，“亟待通过修法予以解决”。
南方周末记者注意到，相较于2007年通过实施的突发事件应对法，此次修订草案的名称中增加了“管理”二字。
不过，和一些参与修法学者的预期相比，无论是草案的法律名称还是立法框架，仍存在一些争议。
“总体上来看是一次中等幅度修改，在具体制度上做了一些分拆和增加。”中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任林鸿潮曾参与法律起草工作，他告诉南方周末记者，这次修法主要是回应了应急管理体制改革之后出现的一些新情况，以及疫情防控所提出的新的制度需求。
“比预想的慢”
2020年新冠肺炎疫情暴发初期，不少专家学者、人大代表建议加快修订突发事件应对法，并提出了具体意见。
建议很快得到回应。2020年4月26日，全国人大常委会法工委主任沈春耀作了关于强化公共卫生法治保障立法修法工作有关情况报告，其中就包括突发事件应对法。
事实上，沈春耀作报告之前，修法工作已经启动。参与突发事件应对法修订工作的中国人民大学法学院教授莫于川向南方周末记者回忆，当时为了全面梳理有关应急的法律，有关部门专门成立了专班，负责突发事件应对法的修订工作。
2020年4月24日下午，突发事件应对法修法工作专班召开了第一次全体会议，应急管理部派员作了交流发言，并和其他单位一起，集中研讨了修法思路和重点问题。
按照许多学者的预期，新修订的突发事件应对法有望在2020年内提请全国人大常委会审议。这一规划也被写进了国务院2020年立法工作计划。
事实证明，专家们的预期过于乐观。接受南方周末记采访的专家认为，“修法速度晚于预期”的原因是政府部门内部、学者之间对立法思路还存在很多分歧和争论，“比如和其他法律的衔接”。
新冠肺炎疫情暴发后，武汉一度出现医疗物资和人力短缺问题。林鸿潮把这些问题归因于突发事件应对法和传染病防治法立法理念的冲突。
对比2007年实施的突发事件应对法和2013年修正的传染病防治法，不难发现，前者发布预警的主体是“县级以上各级人民政府”，后者第19条规定，预警主体为国务院卫生行政部门和省级政府。
不过，在2020年10月向社会公布的传染病防治法修订草案（征求意见稿），已经作出调整，规定县级以上人民政府按照有关规定，可以向社会发布传染病预警并启动应急响应。这次调整也被视为给地方政府松绑、赋权。
除了修订传染病防治法，2021年3月，全国人大常委会相关人员在谈及今后一年主要任务时，表示将制定突发公共卫生事件应对法。
“这也影响了突发事件应对法的修订速度。”林鸿潮解释，一方面要考虑如何协同几部法律之间的关系，还牵涉出一个新问题，突发事件应对法规定的四大应急类事件（公共卫生、社会安全、自然灾害和事故灾难）本就包括公共卫生事件，既然计划对公共卫生事件单独立法，是不是应该分拆立法？
分拆立法的声音认为，过去突发事件应对法试图涵盖自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、社会安全事件四大类突发事件应对的全过程，提取“最大公约数”。但是，这四类突发事件分属不同职能部门，应对方法存在较大差异，最后提取出来的“最大公约数”比较抽象、原则，在实践中难以运用。
莫于川介绍，起初，应急管理部门基于自身负责自然灾害和安全事故的职能，计划将原有的应对法更名为应急管理法，以理顺应急管理体制，着重解决跨部门统筹协调问题，避免过去“贪多嚼不烂”的覆辙。
名称更改或存歧义
需进一步界定
从公布的修订草案看，立法部门最终没有采用分拆的思路。
莫于川介绍，起初，应急管理部门的更名想法是为了方便未来的工作。如此一来，在应急领域可以形成上有应急管理法作为基本法，中有安全生产法、自然灾害防治法等几大领域的应急管理法，下有各灾种应急管理法的三层次格局。
不过，这一意见遭到了反对，因为这容易使公众联想到该法的执行主要是应急管理部门的事情。“就像从一个大法变成了小法。”莫于川说。
经协调后，此次修订草案的底本以司法部起草的草案为主。不过，法律名称作了修改。莫于川认为，这次名称的更改是有关部门协调后的结果。“突发事件应对这几个字还是保留了，但也加上了应急管理部门建议的名称‘应急管理’的后两个字‘管理’。”
中国社科院大学法学院院长莫纪宏在接受南方周末记者采访时提到，名称修改重点强调了突发事件应对的“行政管理”色彩，直截了当地突出了“管理法”的特点。
但更改后的名称还是引发了争议。有学者提出，应对管理和应急管理仅一字之差，或导致两者概念模糊、界限不清。
林鸿潮对此也有类似疑问：“突发事件应对管理”，是指对突发事件的应对和管理，还是说对突发事件应对活动的管理？字面上看起来，可以有两种理解，作为法律名称，可能存在着歧义，“如果最终确定用这个名字，那么将来还要有一个重新界定突发事件应对管理这个法律概念内涵的过程。”
在莫于川看来，更为重要的是，现有立法中，应尽量避免使用“管理”这样的词汇，这易让公众误认为面对突发事件只是政府的事。“实际上此次修法，加了很多共同治理的内容，以充分发挥社会力量。这体现了这部法律‘共同治理是基础，加强管理是重心’的立法精神。”
名称变化之外，由于“完善紧急状态制度”仍没有出现在修订草案中，也引起了较大关注。
追溯突发事件应对法的制定过程，紧急状态的概念始终伴随其中。2003年SARS发生之后，2003年12月，紧急状态法被列入全国人大常委会立法规划。2004年3月14日，十届全国人大二次会议投票表决通过宪法修正案，将宪法中的“戒严”修改为“紧急状态”。
立法启动之初，建议稿、试拟稿采用的名称都是紧急状态法，但很快，立法起草部门就认为这一名称无法涵盖突发事件应对的全部内容。
《中国应急管理的全面开创与发展(2003—2007)》一书披露：起草部门认为，紧急状态的内涵和应对突发事件的内涵虽有一定重叠，但后者比前者宽得多。比如，只有一处安全生产事故是不可能宣布紧急状态的，除非是大规模的核泄漏或全国性的自然灾害，影响力、波及面相当广才有可能。最终决定，紧急状态法更名为突发事件应对法，并删去了全部有关紧急状态的具体条款。
莫于川也参与了当年的立法起草工作。他回忆，当时拿出的紧急状态法“篇幅很大”，对进入紧急状态后，“权力分配、职能部门的相互关系、可以采取的措施等，分歧也很大”，最终决定分两步走，先出台突发事件应对法。
2007年通过的突发事件应对法，仅第69条中保留了一个条款：需要进入紧急状态的由全国人大常委会或国务院依权限和程序决定。
莫于川回忆，到了2008年，汶川地震发生以后，是否要宣布进入紧急状态，意见不一致。
此次修法最初的草案中，专家组曾建议利用此次修法的机会，完善紧急状态制度。“然而，立法机构还没有这方面考虑，应对法还是处理常规应急问题。”林鸿潮说。
2021年7月26日，河南省新乡医学院第一附属医院，救援队转运病人。（视觉中国/图）
两个问题仍需理顺
莫于川的印象中，2020年初武汉封城以后，学术界又起了争论。有人建言，面对日益紧张的疫情，应该宣布进入紧急状态，但最终还是没有宣布，“因为操作性比较弱，又没有明确授权”。
自武汉之后，2021年12月23日，拥有1300万人口的特大型城市西安按下暂停键，采取全城规模的封闭式管理。
随之而来，城市运转也一度陷入困境，引发舆论关注，再次把突发事件应对问题推向公众视野。
南方周末记者注意到，此次修订草案新增的第11条就明确规定，国家在突发事件应对管理工作中，应该给予未成年人、老年人、孕妇等群体特殊优先保护。
像这样回应现实问题的条款不少。例如面对突发事件，信息畅通至关重要。
草案为此规定，突发事件发生后，发生地县级人民政府应当采取措施控制事态发展……具备条件的，应当进行网络直报或者自动速报，并明确新闻媒体可以对违反突发事件应对管理法律法规等行为进行舆论监督。
2021年1月27日，国务院安委办曾就烟台笏山金矿“1·10”事故约谈山东省官员，指出事故发生后，该矿迟报、瞒报事故，严重影响最佳救援时间，给人民群众生命财产安全造成重大损失，性质严重，影响恶劣。
对上述情形，草案也有规定：不得迟报、谎报、瞒报或者授意他人迟报、谎报、瞒报，以及阻碍他人报告有关突发事件信息。
草案变化不少，不过，在清华大学公共管理学院政府研究所所长于安看来，仍有两个明显的问题还待理顺。第一个是，应对法与应急预案的协调问题一直没有完全解决，并形成惯性延续下来。
于安向南方周末记者介绍，中国政府及其部门主要功能和作用方式都是执行性的，执行性行政活动的动力主要源于政府系统的层级体制。所以，具有行政属性的应急预案制度在政府应急活动中受到更多的重视并得到优先适用，这在很大程度上影响了突发事件应对法的适用力。
另一个问题，是应对法和其他应急类专门法律的制度衔接。
林鸿潮举例，2021年7月20日，特大暴雨袭击郑州。多家媒体报道，郑州市气象局局长李柯星至少签发了3份暴雨红色预警信号，但预警没有发挥相应的作用，而遭受质疑。
“但如果仔细推敲原有的突发事件应对法和气象法，就能发现，法律条文中由于某些法律概念涵义不尽相同，结果是政府部门之间和公众在认知上出现了偏差。”林鸿潮解释，比如突发事件应对法规定的“警报”，是指政府发布后，进入预警期，同时采取相应的响应措施。
而气象法规定的“警报”，只是气象台站按照职责向社会发布警报，并向有关政府部门汇报。但在预警中，理解就出现了偏差。
“政府可能觉得，气象台站本就是政府部门直属单位，发布了警报就等同于政府发布的。”林鸿潮称，但在公众看来，气象台站发布的内容就只是提醒和建议，既然政府部门没有发出警报，也没有启动应急预案，说明事情并不严重。
按计划，到2022年1月22日，修订草案征求意见工作结束。林鸿潮正积极地向有关部门提出修改建议。“毕竟，目前突发事件应急法的修订还是一审阶段，必然还有一些地方不是很成熟。随着社会讨论越来越多，相信会有更好的修订。”
南方周末记者 杜茂林 南方周末实习生 蒋敏玉