联合国框架下双轨制进程的博弈焦点与发展趋势

联合国框架下的信息安全政府专家组是讨论网络空间国际规则的主要平台。2021年3月和5月，联合国“国际安全范围内信息和电信领域发展不限成员名额工作组”（即首届开放式工作组，OEWG）和“在国际安全背景下促进负责任的国家网络空间行为政府专家组”（即第六届信息安全政府专家组，UN GGE）分别达成重要共识性报告，标志着国际社会在形成网络空间规则治理的谈判进程方面又向前推进一步。当前，中美冲突局势日益严峻，美国总统拜登甚至发出“网络安全攻击将引起大国战争”的威胁，网络空间大国冲突存在失控的风险。在此背景下，囊括中、美、俄、欧等世界主要大国和地区的政府专家组能形成一套规范共识，对国际社会具有重要的积极意义。

一、 UNGGE和OEWG“双轨制”的演进脉络

自2004年获联合国大会授权组建以来，UN GGE分别于2010年、2013年和2015年形成3份共识性报告，核心在于对国家在网络空间的行为规范提出自愿性、非约束性的建议。但是，被给予厚望的2017年第五届专家组由于网络发达国家和发展中国家在国际法在网络空间适用性、网络空间军事化等核心问题上存在根本分歧而谈判破裂，未能达成共识性报告。这是UN GGE进程的一次重大挫折，也意味着国际网络空间规则博弈步入深水区。

为继续推动UN GGE进程，2018年，俄罗斯、中国等牵头发起提案，提议建立一个开放的专家组OEWG，但是，以美国为首的西方发达国家表示反对，提出重建原专家组UN GGE。结果，两个提案最后都通过表决，也因此开启了联合国在信息安全领域的UN GGE与OEWG“双轨并行”磋商机制。不同于UN GGE以数量有限的主权国家参与的闭门会议机制，OEWG采取多利益攸关方机制，允许联合国成员国、私营企业、民间组织、技术社群、公民个人等多方参与讨论。经过多轮商讨，OEWG和UN GGE先后发布了最终共识性报告，并将在2021年9月召开的第76届联合国大会上提交表决。两份报告表决通过后，将成为正式的联大文件，在未来解决网络空间国际治理核心问题中将起到促进国际社会共识形成的作用。

UN GGE目前尚未开启新进程，而OEWG的进程已延续到2025年。2021年至2025年，OEWG主席新加坡常驻纽约联合国代表布尔汉·加福尔（Burhan Gafoor），拟建立专题形式完成磋商。第一次实质性会议将于2021年12月13-17日举行，并在接下来的5年中召开11次实质性会议。当前，各国就新一轮OEWG工作组是否分专题小组讨论以及具体运作方式仍存在分歧。欧盟、南非、波兰、巴基斯坦和委内瑞拉赞成建立以威胁、规范、国际法、建立信任措施、能力建设和机构对话6项具体分议题进行讨论，法国、南非、智利等国认为分组有利于代表团较小的国家参与具体事宜的讨论。俄罗斯表示，需要建立一个关于网络威胁和负责任国家行为的优先分组，而巴西、哥斯达黎加、印度、加拿大、新西兰、英国和瑞士明确反对这种优先分组，认为各分组议题同样重要。但是，哥伦比亚、加拿大等国表示不应划分专题工作小组，支持继续在主席领导下进行全会讨论。

在网络空间规则制定进程中的大国博弈、发达国家与发展中国家间竞争依然激烈，“双轨制”发展前景面临的挑战依然严峻。值得注意的是，欧盟作为网络空间规则制定有影响力的行为体，甚至提出了结束UN GGE和OEWG“双轨并行”机制的提案。2020年10月30日，由欧盟主导的联合40个国家建议建立一项《促进网络空间负责任国家行为行动纲领》（Programme of Action for Advancing responsible State behaviour in cyberspace，PoA）。PoA是法国主导的提案，由2020年法国数字事务大使亨利-韦尔迪耶（Henri Verdier）在联合国裁军研究所召开的2020年网络稳定会议（2020 Cyber Stability Conference: Exploring The Future Of Institutional Dialogue）上最早提出。PoA旨在推动UN GGE和OEWG已经达成的建议、规范、原则和政治承诺的落实，并且未来可以更新新的规则进行审查落实。PoA主要以工作级别会议和审查会议机制运作，确保充分适应迅速发展的技术领域的需求和威胁应对。在联合国框架下的网络空间国际规则博弈场中，UN GGE被认为是代表西方网络发达国家由美国主导的进程，OEWG被认为是代表网络发展中国家由中俄主导的进程。未来，PoA有可能成为除中美俄外欧盟主导的第三种进程，也被视为打破中美对抗僵局的新协商路径。

在新冠肺炎疫情席卷全球的背景下，UN GGE和OEWG能达成共识性报告虽然来之不易，但就对网络空间规则制定的实质性推进仍然不足，大国博弈依然激烈。美国国务院网络事务协调官米歇尔·马尔科夫（Michele Markoff）曾要求在2021年UN GGE最终报告文本中彻底删除本应出现在每一条款开头的“各国同意”一词，反映了普遍的分歧。关于主权是国际法的主要规则还是一项没有约束力的原则的争论依然存在，中国、澳大利亚、法国、德国等都支持前者，而英国一直认为主权不具备约束力。对专家组机制本身不满的声音也同样此起彼伏，伊朗代表在发言中认为报告的部分内容是其不可接受的，甚至扬言要退出UN GGE讨论。

二、UNGGE和OEWG最终报告的主要内容

UN GGE和OEWG最终达成的两份共识性报告，是在以前UN GGE系列报告基础上的重申和阐释，特别是对2015年报告提出的11条规范做了进一步细化说明，并没有提出新的原则性规范。两份报告的内容和结构相似，以阐述非约束的自愿性规范为核心，均包括现有和未来的威胁、国家负责任的行为规范、国际法、信任措施和能力建设等五大部分，其中是第二、三部分是规范表述的主体。UN GGE报告是此轮政府专家组谈判的核心成果，而OEWG报告基本重申了以往的共识，并无太多实质性表述，更多起到了给UN GGE报告做支撑的作用。

两份报告反映了国际社会在网络安全议题中的共同关注点。第一，均阐述伴随ICT发展和新冠肺炎疫情暴发导致的新型网络空间威胁，强调了ICT技术被用于军事领域的威胁，认识到实施和进一步制定合作措施的紧迫性。第二，强调当前国际社会在应对ICT技术滥用以及各国之间无法互信和缺乏对治理规则和手段统一认知，导致互相攻击和网络空间碎片化的态势。第三，说明在已有的国际法框架下构建多边沟通机制，以自愿和负责任的原则、互相尊重的方式共同完成全球网络空间治理的方法。第四，鼓励私营部门、学术界等社会组织共同参与到国家间网络空间安全治理之中，以多学科、多利益攸关方、模块化和可衡量的方式开展ICT安全和能力建设方面的合作。

2015的年UN GGE报告提出的11项负责任国家行为规范，被视为主权国家在网络空间达成一致协议的里程碑，但此后对网络空间的规范（Norm）、原则(Principles)、规则(Rules)、国际法（International Law）等概念的具体内容和实质性约束力的表述，较为模糊。2021年的UN GGE报告对11项规范进行了更加详细的解释，进一步阐明了规范与规则、原则和国际法之间的关系。值得注意的是，2015年UN GGE报告和2021年OEWG报告都曾指出规范使国际社会能够评估各国的活动，但2021年UN GGE报告并未进行如此表述。2021年的UN GGE报告强调《联合国宪章》的所有内容都适用于ICT环境，并列出了具体原则，但2021年OEWG报告没有强调《联合国宪章》在ICT领域的完全适用性，就原则方面只提到了和平解决争端原则。2021年的UN GGE报告强调，国际人道主义法只适用于武装冲突的情况，这可能将缓解网络空间的军事化，限制混合战争。

两份报告都强调了建立国际联络点（Points of Contact，PoC）和对话与协商机制。UN GGE报告提出，“在政策和技术层面确定适当的联络点可以促进各国之间的安全和直接沟通，以帮助预防和解决严重的 ICT 事件并缓解危机局势中的紧张局势。”这种政府间和政府内的热点对话机制是危机管理的重要方式。此外，两份报告还提出了加强双边、多边、次区域、区域的磋商和接触，加强国家间信任，有助于国家间在减轻ICT 事件方面开展更密切的合作，同时减少误解和冲突升级的风险。在网络攻击事件频发的背景下，如何预防低烈度的网络冲突上升为国家间危机成为大国关注的重点，推动国家间建立直接沟通对话机制管控危机成为当务之急。

三、我国在UN GGE和OEWG机制下的主张与进展

我国向来高度重视联合国框架下的政府专家组在网络空间国际规则制定中的作用，主导建立并积极参加了自2004年开启的六届UN GGE以及首届OEWG，是“双轨制”进程中的重要讨论者和议程设置者。此次两份报告的达成，也反映出我国在推动国家行为规范形成、增强ICT供应链安全和数据安全保护方面的努力，并取得了化解网络空间军事化、促进OEWG进程顺利开展的一系列成果。

2015年的UN GGE报告提出的11条规范源于我国在2011年主导提出的《信息安全国际行为准则》（2015年更新），基本符合我国的战略诉求。2021年的UN GGE报告对原来11条规范的细化，使之更具有操作性，为将来转化成具有约束力的国际法规则奠定基础。在2017年UNGGE谈判破裂，联合国规则谈判进程陷入停滞的情况下，2021年UN GGE形成的共识将政府专家组轨道重新拉回2015年的良好起点，对我国继续通过政府专家组机制参加国际规则建构具有重要的现实意义，也对我国倡导的联合国在网络空间国际治理中起主导作用的中国方案具有重要的战略意义。

2015年的UN GGE报告关于ICT供应链的规则较为宽泛，内容上过于专注西方国家所重视的技术攻击威胁，对我国关切的避免将供应链政治化的需求回应不足。2021年的UN GGE报告则较为充分地体现了我国的主张，具有较强的针对性。在报告中，规范第i条关于ICT供应链安全的规范阐述提出，“在国家层面建立全面、透明、客观和公正的供应链风险管理框架和机制”“在双边、区域和多边层面交流供应链风险管理方面的良好做法，制定和实施全球可互操作的供应链安全通用规则和标准”“促进开放和确保供应链完整性、稳定性和安全性”，直接体现了我国对约束美国使用ICT供应链打击对手的规则诉求。同时，报告也加入了数据保护议题，建议加强处理敏感数据、确保信息的安全性和机密性，呼吁加强数据和隐私保护的立法，以及各国就数据保护的立场阐明和信息交流。这与2020年我国发起的《全球数据安全倡议》提出的诸多规范、理念和诉求相一致。

UN GGE报告中很重要的一部分是对网络空间国际法适用性的规定，其中，关于西方国家主要推动的人道主义法适用问题历来是争议焦点。2015年的UN GGE报告提出，“适用情况下的人道原则、必要性原则、相称原则和区分原则”，但并无细化说明。一旦这几个战争法原则被承认适用于网络空间，那么相关国家很有可能借此将网络战合法化。但2021年的UN GGE报告明确提出：“国际人道主义法仅适用于武装冲突局势。专家组回顾了既定的国际法律原则，认识到需要进一步研究这些原则如何以及何时适用于各国使用ICT，并强调回顾这些原则绝不会使冲突合法化或鼓励冲突。”这样的表述和强调与我国一贯主张的维护网络空间和平是一致的，强化了我国和平利用互联网的治网主张，也有力阻止了美国等网络强国将网络武器化和军事化的企图。

此次由俄罗斯和中国推动成立的OEWG进程，成果较为积极。OEWG在联合国层面确立了一个容纳各方广泛参与的对话机制，以便于将更多的国家和利益相关者纳入其中，是增强联合国网络空间制定规则合法性的重要一步。同时，UN GGE一直被限定在小规模的大国内，特别是美欧西方国家主导的力量强势，很难形成对我国有利的实质性规则，因此，OEWG有助于打破这种规则垄断，有益于实现我国核心利益诉求。此次，OEWG在不被看好的境况下最终达成共识性报告，并与UN GGE报告形成有力呼应，从共识性认识和合法性基础角度都有助于UN GGE规范谈判的顺利推进。OEWG已经开启了下一个五年工作进程，并将数据安全等我国关注的新议题纳入其中，为我国开展联合国规则制定工作开辟了重要的平台。

四、关于我国进一步参与UN GGE和OEWG的建议

网络空间国际规则博弈已经进入深水区，此次UN GGE进程虽然得以重启推进，但是未来挑战依然严峻。可以预见的是，在中美全面战略博弈形势下，对网络空间国家行为的规则制定权之争将会更加激烈。在此过程中，我们需要公私齐心合力，实质性提升国际治理能力，积极打造国际话语权。

UN GGE报告仍旧未实质性认定网络主权原则，而且UN GGE的整体话语体系都在美国主导的“负责任的国家行为”下，对我国展开网络主权、多边主义等网络空间国际治理主张来说较为被动。美国在2017年UN GGE谈判破裂中的不妥协，在2018年提出与我国主导成立OEWG相对立的提案，执意组建新的UN GGE等情况，充分说明美国依然是联合国政府专家组机制中的强势力量。需要充分认识到规制博弈的复杂性，要警惕西方国家利用此次细化UN GGE报告11条规范直接形成一套具有可执行的“负责任的国家行为规则体系”，可能对我国造成不利的规则封锁。

从UN GGE报告演变过程可以看到，在联合国框架下的网络空间国际规则或是网络安全的内涵和外延都有大的扩展。因此，需要结合当前的技术和社会发展新趋势，主动发起数据治理、平台全球治理、人工智能治理等新议题和“数据治理全球委员会”“平台全球治理委员会”“人工智能治全球治理委员会”等新组织，充分利用“双轨制”，主动掌握规则平台创制权和话语设置权。

在此次OEWG进程中，上海国际问题研究院、中国信息通信研究院、大成律师事务所、浙江大学、华为公司等非政府单位和企业积极参与，取得了良好的效果。因此，需要充分利用“双轨制”的“和弦”作用，借OEWG面向各界开放之机，除政府之外，学术界、企业界、民间智库发挥各自的专业性和优势，深入研究核心课题，紧密跟踪前沿议题，在联合国平台发出中国声音，形成立体的中国方案。

需要加大投入对治理规则的发展规律，特别是规则博弈机制、大国矛盾焦点、新议题发展与新平台建设等核心议题的研究，加快培养一批专业人才、一批专业研究机构，为我国参与网络空间国际治理提供坚实的学理支撑。