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导读
莫迪政府自2014年上台以来，其让人眼花缭乱的外交政策充满临时变卦和前后矛盾，但却极少有人从其决策层内部斗争的角度进行分析。莫迪第二任期，多瓦尔成为印国家安全顾问，而苏杰生成为印度外交部长，可以说是印度外交决策最具分量的两个支柱，但前者出身军警宪特，后者出身外务官僚，因此势必在外交的决策思路和方式方法上存在重大差异，也就产生了诸多矛盾斗争。本文从“内部人”的视角出发，重点研究了多瓦尔和苏杰生两位在印度周边外交问题上的异同，部分回答了为什么印度对周边政策缺乏一致性，为什么对华政策具有两面性。尤其值得注意的是，本文提供的“高分辨率”和“细颗粒度”的分析方法对我们改进、提高政策研究工作具有较大借鉴价值。南亚研究小组特编译此文，供各位读者参考。
本文共计：5388字 ｜ 阅读预计：21分钟
作者：Praveen Donthi
编译：王思远
审校：陈安澜 杜文睿
－本期编辑：杜文睿 王鑫胜－
2019年获得连任的莫迪政府再次任命阿吉特·多瓦尔(Ajit Doval)担任国家安全顾问，由此多瓦尔的职级就从“国务部长级”升为“内阁部长级”。曾经担任印度驻华大使、驻美大使，以及在莫迪第一任期内担任外交秘书的苏杰生，则被任命为外交部长。苏杰生，这位国家安全顾问位置的有力竞争者，在外交政策方面曾长期与多瓦尔意见相左。
在《The Caravan》杂志2017年九月刊的封面故事《卧底——阿吉特·多瓦尔的理论与实践》中，作者普拉文·唐提（PraveenDonthi）认为苏杰生与多瓦尔之间甚至有摩擦的迹象。一名高级外交官向作者透露，“多瓦尔是警察出身，注重法律和秩序，但缺乏长远眼光；而苏杰生，看问题更像是一名外交官。”但是，唐提也指出：“印度邻国的外交官，包括中国在内，并未真正给予多瓦尔和苏杰生尊重。他们往往把两人视为官僚，而非具有远见卓识的外交官。”
在2014年1月的一次采访中，当多瓦尔被问及和印度人民党之间的关系传闻时，他表示，“我从来都不属于任何政治党派，也不会接受任何政府给予我的任何职位。”
2014年，在印人党领导的政党联盟赢得选举后的几个月，有关国家安全顾问就任者的猜测落在了少数几人身上：前印度外秘坎瓦尔·西巴尔（KanwalSibal）、前印度驻美大使苏杰生、前印度驻联合国代表哈迪普·辛格·普里（Hardeep Singh Puri），以及多瓦尔——外界公认可能性最高的候选人。一位前印度情报局（Intelligence Bureau）领导人向笔者透露，最终人选会在多瓦尔和普里之间产生，后者是候任内阁部长阿伦·贾特利（ArunJaitley）的朋友。“普里可能更有幽默感，喜欢自嘲，但多瓦尔不会这么做，两人在印度媒体中也各有拥趸。如果要找一个能给别人留下深刻影响的人，那普里就是不二人选。相反，多瓦尔是一个低调的实干派。”
最终，多瓦尔于2014年5月下旬就任。《印度斯坦时报》执行主编施诗尔·古普塔（ShishirGupta）在报道这次任命时写到：多瓦尔赢得了团家族（Sangh Parivar）、财政部长阿伦·贾特利及内政部长拉吉纳特·辛格的信任，从情报局（IB）退休以来，多瓦尔在幕后为莫迪和印人党做了大量工作。斯瓦米纳特·古鲁穆尔蒂（Swaminathan Gurumurthy）发推表示，多瓦尔就是现代版的民族英雄湿瓦吉（Chatrapati Shivaji）或巴格特·辛格（Bhagat Singh），暗示多瓦尔将深受民族主义者的爱戴和支持。
在莫迪第一任期内，政府、智库和媒体一致认为，多瓦尔控制着印度内政部、国防部和外交部。在内政部，拉吉纳特·辛格作为部长，却只能接受一个比历任内政部长更受局限的角色。在国防部，莫迪在其第一任期内撤换了两任部长，导致国防部一直缺乏稳定领导层。在外交部，一位前内阁阁员透露，尽管苏诗玛·斯瓦拉吉（SushmaSwaraj）是一个有能力的人，但作为外交部长，她多多少少像一段难解的密码。
多瓦尔在国内安全问题上具有无可争议的影响力，但他在其它国内政策上扮演的角色可能并没有印度媒体描述的那么重要。2019年7月，颇受政府官员欢迎的《今日官僚》(Bureaucracy Today)杂志进行了一项调查，题目是《谁是莫迪政权中最有权力的官员?》。16000名受访者中有80%认为当属莫迪的私人顾问P·K· 米什拉（PKMishra），只有不到十分之一的人认为是多瓦尔。值得注意的是，这16000人中有12000人是政府雇员。
外交政策方面，多瓦尔的重要性在于他可以同外秘苏杰生达成某种平衡。苏杰生作为驻中国和美国大使，曾多次接引莫迪的外访活动，包括莫迪作为总理首访美国的行程。2015年1月，莫迪撤换了当时的印度外秘，专门为苏杰生腾出位置，并将外秘两年任期延长至三年。许多熟悉印度外交部的人透露，莫迪对苏杰生非常信任，使他成为印度很长一段时间以来最具权威的外交秘书。一些多瓦尔的批评者甚至说，如果莫迪连任，他可能会撤换多瓦尔，让苏杰生担任国家安全顾问。
在莫迪第一任期内，多瓦尔是国务部长级，从职级上讲，他高于担任外秘的苏杰生。记者希尔达特·瓦拉达拉詹（Siddharth Varadarajan）在报道外秘任命时写道，“但是多瓦尔作为莫迪政府的国家安全顾问，他缺乏外交经验，缺乏长远的战略眼光等（该职位需要的）特点，这些需要由苏杰生来弥补。”在政府圈子内部，多瓦尔的绰号是“达罗加人”（达罗加人历史上曾为拉其普特统治者和王公提供家政服务。在拉贾斯坦邦广泛分布，但他们隐藏了自己的身份并声称自己是拉杰普特人——译者注）或“南区警长”，南区是外交部和总理办公室的所在地。另一个绰号是巴基斯坦国家安全顾问，以暗讽他对除巴基斯坦以外的国家并不了解。
偶尔有传闻说，国家安全顾问和外交秘书为争夺影响力而发生摩擦。但是，一位熟知苏杰生的前外交部官员表示这种说法有点言过其实。他把苏杰生的工作方法总结为，“你给我一个期望的方案，我会试着将其落到实处”。正是这种工作方法在外秘和国家安全顾问之间建立起了一种可行的工作模式。
但是，这位前外交官也点出二者的龃龉。印度政府已经开始直接资助智库，但多瓦尔和苏杰生在政府应该资助哪些智库上存在分歧。他说，“多瓦尔和M·J·阿克巴尔（MJ Akbar）认为只有辨喜国际基金会和印度基金会这类右翼智库值得资助。但苏杰生觉得政府应广泛资助智库……但双方共识是，智库需要政府培养和资助。”
印度记者乌代·马胡卡尔最近(Uday Mahurkar)在一本关于莫迪政府的书中指出，苏杰生和多瓦尔之间存在职责划分。外界认为乌代与莫迪关系密切，因此他的报道常常引起广泛关注。在书中，他写道：“苏杰生一手策划了莫迪总理的全球倡议蓝图，而国家安全顾问多瓦尔则主要关注印度的邻国，特别是巴基斯坦。”
在2014年的选举纲领中，印人党宣称国大党领导的政府“未能与邻国建立持久的友好合作关系”。印度与传统盟友正在渐行渐远，这让印度人民陷入了巨大的困惑与混乱之中。印度“缺乏治国大政方针”的感觉从来没有像今天这样强烈。莫迪的对巴政策因前后矛盾而受挫。政府时常自相矛盾的举措似乎是出于眼下的需求，而非连贯的长期战略规划。在某种程度上，这可能与内阁分工的波动变化有关。
一名资深外交记者说到：“起初，莫迪让苏杰生负责对巴政策，多瓦尔负责对华沟通。”但讽刺的是，事实上苏杰生曾任驻华大使，更精通对华事务，而多瓦尔更精通对巴事务。“多瓦尔成为了中国特使，而苏杰生在2015年3月则被派去访问南盟总部，但外界都知道他的真正任务是重启对巴基斯坦的会谈。”到2015年底，莫迪的对巴策略发生了变化，多瓦尔在曼谷会见了巴基斯坦国家安全顾问，重新执掌对巴政策。
莫迪政府政策的缺乏一致性同样体现在了对尼泊尔关系中。2014年8月，莫迪在当选总理数月内便亲访加德满都。在加德满都，他承诺加强双边发展合作，并将“邻国为先”确立为外交战略。但莫迪的这次活动所赢得的好感很快就被挥霍殆尽了。
2015年9月，尼泊尔即将通过一部新宪法以摆脱内乱困局。但其中一些条款引发了民众抗议，尤其是在南部边境的马德西（Madhes）地区，并导致数十名示威者死亡。长期以来，印度一直支持尼泊尔制定新宪法，对民众的不满情绪表示关切，但加德满都没有把这些解读为印度立场发生了重大变化。在宪法签署前两天，苏杰生抵达加德满都，游说尼政府推迟宪法的签署，称这样马德西民众的担忧就可以得到解决。
许多尼泊尔人认为印度是在干涉他们的内政——这种做法戳到了他们长久以来的痛处。尼泊尔记者阿米特·达卡尔（Ameet Dhakal）将苏杰生比作历史上英印政府的总督寇松，“这不仅仅是因为苏杰生到访的时机不合适，他传达信息的野蛮方式也令人发指。”
“当事情到了紧要关头，”记者乔蒂·马尔霍特拉（Jyoti Malhotra）写到，“一直在负责尼泊尔事务的多瓦尔则不得不向外秘苏杰生让步。”而一位熟悉尼泊尔外交部的分析人士透露，多瓦尔不愿意亲自去加德满都传递信息，于是把这份工作甩给了苏杰生。
宪法如期通过，但印度和尼泊尔都感觉受到了彼此的冷落。自此以后，两国关系一直处于紧张状态。新宪法签署后不久，印度和尼泊尔新政府就拟议的宪法修正案和中国增加对尼泊尔的投资发生冲突，莫迪政府随即对两国边界实施了毁灭性的封锁。随着尼泊尔对印度的不满情绪与日俱增，中国在尼泊尔的受欢迎程度也不断飙升。
多瓦尔作为一名外交官在国际舞台上的主要考验是他对中国问题的处理。2014年9月，中国领导人访问印度，为解决两国旷日持久的边界问题带来了新的希望。然而，当谈判的时机到来时，莫迪选择了多瓦尔而不是苏杰生作为谈判代表。一名前外交部官员和前印度对外情报机构研分局(Research and AnalysisWing，RAW)官员透露，多瓦尔甚至主动请缨要求承担这项任务。
2015年的这轮边界谈判几乎没有取得任何进展。次轮谈判于2016年4月举行，在此之前，中国搁置印度将马苏德·阿扎尔（MasoodAzhar）列入联合国安理会制裁名单的提案。多瓦尔就此事向中国高层提出交涉。马苏德·阿扎尔曾涉嫌策划帕坦科特恐袭，现居住于巴基斯坦。1999年12月，印度政府为保证被劫持的航班IC 814上印度人质的安全，将阿扎尔释放。
几天后，印度向被中方通缉的所谓“维吾尔族流亡领袖”多力坤•伊萨(Dolkun Isa)发放了前往印度达兰萨拉参加会议的签证。中国指出，国际刑警组织将伊萨列为通缉犯，并提醒印度应履行相应的义务。印度外交部随即取消了签证。
“多力坤·伊萨事件是印度自讨苦吃。幸运的是，处理这起事件的是更成熟老练的人，而不是易怒、不成熟的外交新兵。” 印度资深外交记者谢卡尔·古普塔（Shekhar Gupta）发推道。他表示，匆忙发放伊萨签证和后来由快速撤回，表明苏杰生和多瓦尔对关键问题的处理方式存在分歧。
国际关系教授拉杰什·拉贾戈帕兰（Rajesh Rajagopalan）写道：“很难确定印度有多想通过将马苏德列入联合国恐怖分子名单，来阻止他的破坏行为……印度投入的外交资源与预期收获完全不成比例。”
2016年8月，《每日电讯报》报道称，莫迪让苏杰生执掌对巴、对华外交事务，结束了多瓦尔对印度这两段最棘手外交关系“近乎完全的”操控。自此，苏杰生将与中国外交官进行定期会晤，处理好威胁双边关系发展的一系列矛盾。
“因为苏杰生的插手，多瓦尔在印度对华事务上的羽翼被大为限制。”一位曾经在辨喜国际基金会同多瓦尔共事过的分析人士指出，“因为对华事务极端复杂，需要巧妙的外交手段破局，而对巴基斯坦只需要聚焦反恐事务。”
但是多瓦尔依然是莫迪的边境谈判特使。2017年6月，中国试图将一条公路推进至洞朗，并对这一位于中国、印度和不丹三国交界处的地区宣称主权。印度根据与不丹的现有条约及自身战略考量，支持不丹的主张。印度士兵进入该地区，随后与中方发生对峙。就在多瓦尔因此访问中国之前，《环球时报》发表了一篇题为《多瓦尔的访问不会影响中国在边境对峙问题上的立场》的社论，称多瓦尔“被认为是当前边境对峙事件背后的主要策划者之一”。经过几个月的僵局，双方在8月下旬同意脱离接触。
许多文章将顺利解决洞朗对峙归因于多瓦尔的强硬态度。在一篇题为《多瓦尔团队如何应对洞朗危机》的文章中写道：“随着外交谈判的进展，显然印度在谈判中处于优势地位，印度陆军参谋长比平·拉瓦特(Bipin Rawat) 非常有信心在争议地区对中国军队‘保持最大限度的压迫’。”
同时，熟稔国防与外交事务的资深记者R·普拉萨南写道，在莫迪的战略规划师们的诱导下，他已走上了一条崎岖的道路。首先，他们没能读懂中国人的想法，中国人一直都在轻视印度，中国人已经告知了他们要修建一条通往洞朗公路的意图，但印度外交官没有做任何劝阻。面对中国，印度首先使用军事手段，其次才是外交手段，但难道不应该把顺序调换过来吗？……在整场危机中，不丹一言未发，事态扩大后，它只有一个顾左右而言他的声明。并没有说“谢谢你，印度。”请问不丹，为何如此沉默？
洞朗对峙期间，喜马拉雅山地区历史学家茨仁夏加写到：“印度媒体高调支持不丹反抗中国‘入侵’，可能有助于激起印度民族主义情绪，但并没有得到不丹的回应。虽然不丹人不害怕来自北方的入侵，但印度不断强化的存在肯定会破坏不丹的主权。”
一位资深外交记者告诉我，中印关系“完全没有进展”。莫迪上台后，中印举行了首次会晤，多瓦尔似乎没有任何更进一步的想法。莫迪时期，中印关系从未真正有所起色。尽管多瓦尔似乎把全部重心都放在边境管理上，但他事实上濒临失败。与2014年一样，问题依然没有解决。
这位记者表示，“多瓦尔是一名警察，非常看重法律与秩序，但缺乏长远眼光。”而苏杰生在对华问题上拥有更大的发言权，“他看待问题更像一名外交官。”但是，不管是多瓦尔还是苏杰生都是强硬派，拒绝让历史和传统因素影响现实利益。他们努力让自己的世界观人尽皆知，这让莫迪满意。然而，印度周边国家的外交官，包括中国，对多瓦尔和苏杰生缺乏真正的尊重，他们将这二位视为螺丝钉般的官僚，而非富有远见的外交官。”
本文编译自《The Caravan》杂志2020年12月31日文章
原标题为Doval and Jaishankar’s tussle over India’s foreignpolicy
作者：Praveen Donthi
编译：王思远
本期编辑：杜文睿 王鑫胜
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