从1601年到1802年的两百年间，英国各地先后建造了3765个济贫院，平均每院安置贫民22人，最大的可以容纳上千人。济贫院在英国社会转型最为困难的阶段，有效地满足了大量转型失败者的生存需要，同时培养了大批的专业护理人员，不仅成功促进了英国社会的和平变迁，而且为福利国家的建构打下了基础。
1845年，英国《泰晤士报》报道了安多瓦镇济贫院的非人生活。院中贫民饥肠辘辘，为了争啃兽骨上的腐肉而大打出手，多人鼻青头肿，满脸桃花。这则新闻一石激起千层浪。读者震惊于1834年英国社会救济改革后济贫院的每况愈下。英国济贫法委员会不是在1836年专门制定过济贫院标准食谱吗？食谱上的六种食品虽然粗糙，却足以饱腹，为什么安多瓦济贫院却变成饥饿院了呢？
《泰晤士报》进一步调查揭露，安多瓦济贫院长麦克道格除了克扣贫民粮食，还逼迫贫民长时间工作。那些兽骨本是生产原料，济贫院以17先令一吨的价格买来，监督院内贫民将其碾碎，然后以24先令的价格卖给周围农庄当肥料的。对于未能完成工作定量的贫民，麦克道格则采用饿饭和鞭打的方式加以惩罚。因此，许多人只能刮取和吸食兽骨上的残肉和骨髓，把肥料当成了食品。
残忍贪婪倒还算了，麦克道格竟然还伸出咸猪手，肆无忌惮地调戏女贫民。他的太太为此酗酒、发酒疯，与他扭打一处，闹得济贫院内乌烟瘴气、鸡犬不宁。麦克道格的胡作非为在当地早就传开，可是迟至1844年，济贫法委员会才收到报告，专门派出助理委员去调查，核实问题后却又石沉大海，不加处理，以至于事态不可收拾。
安多瓦丑闻戳穿了济贫法改革者的自吹自擂。数十年来，英国的知识精英，包括亚当·斯密、马尔萨斯和边沁等不停数落旧济贫法种种不是：培养懒汉、糜费国库、地方救助金普遍不足等，然后端出一套全新救济体系，冠以《改善济贫体系法案》之名，在1834年获得通过，由议会新设的济贫法委员会直接监管地方政府的社会救济事务。5年后的1839年，济贫法委员会巡视各地济贫院后向议会报告：“这项重要的法律（新济贫法）设计得如此细致周到，其相关的规定也是如此全面和有效，以至于完全达到了通过该项法律的主要目的。”可是，安多瓦丑闻却反映出改革带来了一系列新问题。
除开表面上的运作问题，追根溯源，此次丑闻的根源在于济贫院功能的变化。传统上济贫院是慈善救济，而新法之下，济贫院会却热衷于营利性生产。为什么会出现这样的转变？之前的济贫院是什么样的？安多瓦事件后，英国政府又是如何应对的呢？
从教会到教区
英国济贫院的故事，说来话长。虽然英王亨利三世时期，王室就建立了济贫院，但中世纪慈善工作的主力是教会。《圣经》上说“神的恩典上尖下流”绝非虚言。八世纪教皇格里高利的谕令中把社会救济列为十一税的三大用途之一。此后数百年，据说有高达7%左右的英国教会收入用于社会救济。许多修道院开设了济贫院，备有施粥站、收留流浪汉的客房，甚至还有洁净的病床。伦敦城修道院有15个济贫院，仅圣玛丽·斯庇托济贫院的病床数量就多达180张。
16世纪，宗教改革潮流席卷西欧，英国的国教改革最富戏剧性。1530年代，亨利八世为了和凯瑟琳王后离婚，毅然与罗马教会决裂。他关闭修道院，没收教会财产，国库尽管一时充盈，却摧毁了以教会为骨干的社会救济体系。那些在早期圈地运动中失去土地、四处流浪和贫病交加的农民无人施舍，绝望之下在林肯郡等地暴动。农民起义领袖阿斯克高呼造反有理，直言“解散修道院是叛乱的最大原因”。他道出的与其说是实情，不如说是农民阶级朴实直观的感受。
面对此起彼伏的农民暴动，不怕教皇怕人民的亨利八世是深明“仁义不施而天下共诛”道理的。他很善于发明新算法解决老问题。1544年，他退还了圣巴托罗缪慈善院，但不是还给教会，而是交给伦敦市政府，由王室和地方政府共建该院。对于重建社会救济体系来说，这可能只是一小步，对于英国现代国家制度来说，却是一大步，是一场“治理革命”。
这种做法在他女儿伊丽莎白一世时期发扬光大，在1601年系统化为英国的《旧济贫法》（在本文中，英国仅指英格兰和威尔士，不包含济贫体制自成一体的苏格兰）。参与制定该法的都是一时之选，比如鼎鼎大名的大法官科克、弗兰西斯·培根等，可以说，英国是集全国之智慧来建构福利制度的。
该法确立了三项原则：首先，教区成诸侯，全盘负责地方民生救济，原有教会基层组织在亨利八世及其子女的不懈改造下，已经偷天换日地变成了地方政府；其次，谁家的孩子谁家抱，教区必须对获得本教区户籍的穷人（pauper）发放救济。人无分老幼男女，皆有权利向所在教区申请救助；最后是自家的冷暖自家知，各地救济标准、水平和征收济贫税的工作基本上由教区自己决定。
济贫法的出现，改变了托马斯·莫尔所说的“羊吃人”的游戏规则。一方面，虽然圈地运动中的资本化地主成了赢家发了财，但也老老实实地负担绝大部分济贫税。有些农业教区，地主缴纳了三分之二以上济贫税。济贫税在国家财政中绝非可有可无，它一度占国家财政的四分之一，基层财源充足，足以应付救济事务。另一方面，失去土地的农民并非一无所有的流民，他们依法有权获得救济。救济一般分为两类，一种是院外救济，失业、疾病、年老，残疾、多子女等家庭都会收到不同程度的失业津贴、房租补贴、配额廉价粮食等，此外就是住进济贫院接受照顾。
英国当时约有15000个教区，一般是几百人组成的熟人社区，最大的像布里斯托教区，人数过万，最小的乡村只有十几户人家。旧济贫法允许教区自筹资金建立济贫院，但大多数教区缺乏财力物力，只得委托私人承包照顾老弱病残。从1601年到1802年的两百年间，英国各地先后建造了3765个济贫院，平均每院安置22名穷人，最大的诺维奇济贫院号称可以容纳1200人，最小的仅一人而已。
尽管这些济贫院所在的教区经济状况与社会风俗迥异，救济水平不同，但都能够维持生存。这从济贫院供应的食品上可以得到证实。即使在生活穷困的西南农业地区，不少乡村小济贫院也能提供足以糊口的粗糙食品和极少肉食。大部分济贫院的主食是奶制品和面包，鱼和牛羊肉等肉制品每隔几天供应一次。少数济贫院伙食甚至达到了梁山好汉梦想的水平。比如布莱顿济贫院主食敞开吃，还提供肉食和啤酒，以至于被斥责浪费过多。这样的饮食水平在今天看来稀松平常，可在当时非同一般。在海峡对岸的法国，拥有一片耕地的小农，丰收之年小麦尚且是奢侈品，年景不佳之时，则以橡子果腹，至于肉食等则是重大节日才难得一尝，所以，本杰明·富兰克林访问英国时，不禁感叹“从来没有哪个国家如此慷慨对待穷人”。
各地济贫院的运营各行其是。小型济贫院星罗棋布于乡村教区，它们在公地上建有小屋或租用民宿，由教区委员或者济贫监督官来管理，安置二三十个贫民，院内居民不分男女老少和健康与否，都混住在一起。由于院内居民彼此都是熟人，小济贫院就主要通过相互照顾来解决各自所需。这种小型济贫院很大程度上是种慈善，老弱病残既得不到专业照顾，壮年也无从工作。
相比之下，人数过百的大型济贫院可以根据不同对象提供专业服务，包括儿童教育，照顾老年人和医疗诊治等。伦敦主教门济贫院接收了上百儿童，开办的启蒙教育和工艺课程广受好评。一些济贫院聘请专门医生和护理人员。许多大型济贫院会开设工场，安排壮年贫民就业。1696年，布里斯托市教区首先建立工场，购置羊毛、亚麻等原材料和纺织工具，分拨给贫民进行生产，支付比正常企业更低的生存工资。随后，其他城镇像萨福克、诺福克和利物浦等济贫院也开办了羊毛纺织等项目。
耐人寻味的是，虽然几乎没有一个济贫院工场实现盈利，但是各地依然纷纷效法，筹资建立工场。其实，济贫院工场的意义并不在于利润，而在于解决福利制度中的搭便车现象和减少救济开支。根据伊丽莎白济贫法，救济对象主要分为三类：失去工作能力的老弱残疾、失业者和不愿意工作的壮年。济贫事务官员一直无法有效区分后两者，以至于大量“懒汉”也和失业者一样领取救济，从而导致了福利致懒的现象，为人诟病。
济贫院工场解决了上述问题，它既给失业者工作机会，也监督所谓懒散的贫民勤奋工作，自食其力。有些教区作了进一步规定，适龄壮年男女贫民如果无业，必须在济贫院工场工作，否则不能接受院外救济。这样一来，即便工场项目亏损，也能大大减少院外救济开支。
福利社会的恶之花
18世纪是英国的大转型时代，如火如荼的圈地运动产生了数量庞大的流民，产业革命又导致了前所未有的城乡移民以及周期性波动，结果工人和失业手工艺人增长惊人，所有这些都动摇了旧有的济贫体系基础。大量青壮年迁入城镇工作，乡村教区只剩下妇女老人和儿童，照顾老人和妇女的开支又急剧增加。在城镇教区，虽然劳动力源源不断，但是经济的周期性波动，使得需要救济的失业人数迅速增加，结果，无论是乡村还是城镇的教区，救济体系都左支右绌，不堪重负。
英国全国的济贫开支在1750年代每年是70万英镑，到了1790年翻了两倍，10年后超过530万镑，1818年达到前所未有的930万镑，成了近代第一个社会救济突破GDP百分之二的国家，负担之重，以至于从乡村地主到城市知识分子都不满传统济贫法，开展了长达半个世纪的济贫法改革大讨论。
当时，各派学者包括亚当·斯密、马尔萨斯、李嘉图等几乎都参与其中，马克思和恩格斯也发表了深刻的见解。讨论的话题涵盖了社会救济对人类行为的影响，长远的社会后果乃至社会福利体系管理等各个方面。斯迈尔斯认为贫困起源于懒惰，救济腐化人心，让人不思劳动，陷入恶性贫困循环。马尔萨斯则惊呼济贫法只会激励穷人生出更多低素质的穷人，给社会发展带来沉重负担。边沁和查德威克等都主张禁止院外救济，建立大型济贫院，既能专业化地照顾老弱病残又可惩治懒散贫民。
济贫法改革者的想法在1834年的法案中终于成为现实。该法案颠覆了旧济贫法，建立起以中央督导大型济贫院为中心的新救济体系。它包含了四个新原则，第一个原则是，济贫体系中央化，议会成立济贫法委员会进行督导；第二个是合并教区，建立以联合教区为基础的新社会福利基本单位，规模增大便利于筹集足够资金，建立大型济贫院。15000个教区计划合并成800个左右的联合教区，每个都可以筹集两万英镑以上，以建造容纳数百人的大型济贫院；第三是以院内救济为主，除了疾病等特殊情况，一般贫民无法得到院外救济；第四个原则是劣等待遇，也就是说济贫院的待遇要低于一般工厂的收入和生活水平。
济贫院与外界隔离，不能随意走动。院长以外，配备带薪工作人员协助管理，他们记录和整理各种账目，提供必要的医疗服务、各种宗教服务以及孩童的教育，院内居民不许抽烟喝酒打扑克以及玩游戏等。济贫院按照性别和年龄把贫民划分七类来分别安置，丝毫不顾及家庭亲戚等因素，因此住进济贫院的夫妻子女被迫分居，即便婴儿也是如此地。据1843年一份杂志的报道，在贝斯纳格林济贫院，才五周大的婴儿除了哺乳之外，其他时间也要和母亲分开。
在济贫院中，除了老年人和体弱残疾者受到照顾，七岁以下孩童接受教育外，其他人都得参加各种劳动，有的外出当学徒工，大部分在院内工作。为了督促穷人劳动，济贫院制定各式清规戒律，夏天早上五点就起床，七点工作，直到下午六点。如果没有完成定量，贫民就会被视作懒惰而受到饿饭等惩罚。
在这种运作模式约束下，即便充满善心的济贫院长，也只能是冷冰冰的管理者，更不要说出现麦克道格这样恶棍。因此，毫不奇怪，新法推行不久，许多英国知识分子就开始把新型济贫院看作监狱加护理院。1841年，作家巴克斯特出版了《巴士底狱的书》(the Book of the Bastiles)，记录了各地新济贫法下济贫院骇人听闻的真人真事，而狄更斯的《雾都孤儿》、约翰·阿尔丁的剧本《济贫院蠢驴》等脍炙人口的文学作品，则进一步固化了济贫院是穷人的巴士底狱的形象。
通往现代道路
英国济贫院的发展路径是分久必合，合久必专。从1834年开始的合并教区、大建济贫院、推行中央垂直管理等一系列做法引发了诸多问题，安多瓦丑闻不过是引发全国性反对的导火索而已。群情汹汹，英国议会也无法搪塞了。安多瓦专案组花了数月时间认真核查，整理出厚厚两大卷的调查报告，指责济贫院长的无能贪婪和济贫管理体系的混乱。议会经过辩论，手起刀落，整个地端掉了济贫法委员会，代之以内阁直辖的济贫事务署，大力整顿各地济贫院，开始了新一轮济贫制度改革。
济贫事务署由勋贵组成，比如上院议长、前内政大臣等，个个都是通达人情世故的老政客，完全不同于查德威克等一心想自上而下新建一套理想化福利体系的书生。老政客们不像之前的济贫法委员会那样，高高在上，指手画脚地规划地方福利救济事务，他们考虑到了地方差异性，借助地方力量和专业人士改善社会救济制度。
比如，济贫法委员会严厉禁止院外救济，但是新的事务署则更多放权给联合教区自行决定。因此，虽然领取院外救济的人数迅速下降，从1848年的最高峰157万人下降到1860年的69万多人，但是直到1914年在人数上和开支上依然超过院内救济部分。到了1871年，英国索性成立地方事务部，统管济贫事务。除此之外，英国从1860年代开始在全国12个地方大区建立济贫会议制度，会上讨论济贫院的精神病人、公共卫生、济贫院管理等重要问题。
增加地方自主权便利了更多社会各阶层参与，连妇女和工人等传统上受到排斥的群体都开始介入社会福利问题的决策进程。1875年出现了第一位妇女济贫监督官，到1909年，有差不多1200多女性济贫监督官。1890年则有工人领袖担任地方济贫官员。多元化决策推动了区别化服务。妇女和工人济贫监督官更加关心老弱病残的需要。19世纪中后期，从混合型济贫院中逐渐分化出专门的济贫机构：精神病院、医院、儿童之家和养老院，针对传染病患者则成立单独的收容院，对于大病初愈的则成立疗养院。
1867年，英国成立首都济贫局，设立专科医院、综合医院、热病医院和隔离病院。不仅医院，济贫院的学校教育也得到明显改善。曾经把济贫院描述成儿童地狱的大作家狄更斯在访问曼切斯特济贫学校后，承认那里的儿童们在愉快地学习和生活。原来的各个小教区缺乏足够的财力聘请专业人员，建立联合教区后，济贫院可以雇用专业人士，比如济贫院长、医生、护士以及社工。1868年，英国济贫院为济贫医院培养专门的护士。济贫院内基层管理和护理人员由于领取薪水，得以长期维持工作，所以他们可以在探访、沟通和组织活动方面积累大量的经验和技巧，这样就为日后的专业社工打下了良好的基础。
随着英国建立更多的公立医院、精神病院、养老院和学校等特殊机构，原来具有多种功能的济贫院在19世纪末期开始逐渐减少。一战之后，由于社会保险、养老金的普及，绝大多数老年人都获得养老金而得以在家庭和社区内养老，济贫院的功能进一步简化为照顾孤儿和无家可归者的收容院。不过，正如英国福利制度史专家格罗瑟所评价的那样：“正是济贫院提供了管理今天更加专业化的国家主导的社会福利机构的经验，济贫院是国家在机构化救助方面的第一次尝试。”从历史上看，济贫院在英国社会转型最为困难的阶段，有效地满足了大量转型失败者的生存需要，同时培养了大批专业护理人员，不仅成功帮助了英国社会和平变迁，而且为福利国家的建构打下了制度和人力资源方面的基础。
（作者为上海市现代管理研究中心研究员）