张杰:去产能引发失业问题 地方财政解决风险大

2016年两会总理政府工作报告解读解读专家:

张杰(中国人民大学国家发展与战略研究院研究员)

【1000亿元用于职工分流安置 】

报告明确提出,要真正落实和推进当前去产能的中央战略部署,首要的难题和风险就是重点行业领域的去产能和消除僵尸企业所造成的失业问题,我们估算,直接和间接造成的失业规模可能在300-600万之间。而且,当前的去产能重点地区往往也是经济增速下滑幅度较大,地方财政面临较大压力的地区,依靠地方财政来化解去产能带来的失业风险,已经难度较大!因此,依靠中央财政资金安排,来解决去产能所引发的失业问题自以及风险,是切实有效的措施举措!

【对外贸易】

原文:坚持以开放促改革促发展。努力稳定对外贸易,调整出口退税负担机制,清理规范进出口环节收费,提高贸易便利化水平,出口结构发生积极变化。外商投资限制性条目减少一半,95%以上实行备案管理,实际使用外资1263亿美元,增长5.6%。非金融类对外直接投资1180亿美元,增长14.7%。推广上海自贸试验区经验,新设广东、天津、福建自贸试验区。人民币加入国际货币基金组织特别提款权货币篮子。亚洲基础设施投资银行正式成立,丝路基金投入运营。签署中韩、中澳自贸协定和中国-东盟自贸区升级议定书。“一带一路”建设成效显现,国际产能合作步伐加快,高铁、核电等中国装备走出去取得突破性进展。

解读:在全球贸易和投资一体化进程受阻,全球贸易与投资体系出现区域化和碎片化的新苗头,全球货物贸易增速可能出现大停滞乃至大倒退的情形下,中国最高领导决策层以继续深入推进对外开放的战略胆魄,立足于通过市场化改革来推进中国出口结构的转型升级和出口竞争力的优化,维持和提高了中国作为最大出口国的地位,为中国制造业立国的发展战略奠定扎实基础。

【去产能】

原文:针对工业增速下降、企业效益下滑,我们一手抓新兴产业培育,一手抓传统产业改造提升。启动实施《中国制造2025》,设立国家新兴产业创业投资引导基金、中小企业发展基金,扩大国家自主创新示范区。积极化解过剩产能,推进企业兼并重组。近三年淘汰落后炼钢炼铁产能9000多万吨、水泥2.3亿吨、平板玻璃7600多万重量箱、电解铝100多万吨。

解读:中央已经充分认识到某些行业的产能过剩对中国制造业竞争力提升和经济可持续发展的重大负面影响,认识到通过去产能来重塑中国经济发展内生动力的高度重要性。报告提供的数据”近三年淘汰落后炼钢炼铁产能9000多万吨、水泥2.3亿吨、平板玻璃7600多万重量箱、电解铝100多万吨“,这充分说明,中国政府已经对去产能工作动了真格,并且做了充分的应对和解决措施,中央政府必将在今后三年内打赢去产能的攻坚战役。

【创新驱动】

原文:强化创新引领作用,为发展注入强大动力。创新是引领发展的第一动力,必须摆在国家发展全局的核心位置,深入实施创新驱动发展战略。启动一批新的国家重大科技项目,建设一批高水平的国家科学中心和技术创新中心,培育壮大一批有国际竞争力的创新型领军企业。持续推动大众创业、万众创新。促进大数据、云计算、物联网广泛应用。加快建设质量强国、制造强国。到2020年,力争在基础研究、应用研究和战略前沿领域取得重大突破,全社会研发经费投入强度达到2.5%,科技进步对经济增长的贡献率达到60%,迈进创新型国家和人才强国行列。

解读:报告所设定的2020年全社会研发经费投入强度达到2.5%,科技进步对经济增长的贡献率达到60%的具体目标,这体现了中央已经对落实和实施创新驱动发展战略,不仅有总体战略部署,也制订了具体的实施计划。中国一旦在2020年实现了全社会研发经费投入强度达到2.5%,科技进步对经济增长的贡献率达到60%的预定目标,中国在今后10-20年维持中高速增长就有了坚实的基础。

【供给侧结构改革】

原文:在适度扩大总需求的同时,突出抓好供给侧结构性改革,既做减法,又做加法,减少无效和低端供给,扩大有效和中高端供给,增加公共产品和公共服务供给,使供给和需求协同促进经济发展,提高全要素生产率,不断解放和发展社会生产力。

解读:报告明确提出,推进供给侧结构性改革是中国摆脱”中等收入陷阱“的核心战略举措,这说明中央最高领导层已经高度认识到供给侧结构性改革是今后中国结构性改革的总领和核心任务。而且,这个认识具有全新的视角,强调供给和需求的协同管理,而不是仅仅依靠供给侧的改革。而且指明了供给侧改革的核心途径是通过提高全要素生产率来释放经济发展内生动力。

原文:加快新旧发展动能接续转换。经济发展必然会有新旧动能迭代更替的过程,当传统动能由强变弱时,需要新动能异军突起和传统动能转型,形成新的“双引擎”,才能推动经济持续增长、跃上新台阶。当前我国发展正处于这样一个关键时期,必须培育壮大新动能,加快发展新经济。

解读:报告指出,中国供给侧结构性改革所面临的两个核心任务,一是做强中国的传统产业,二是发展壮大中国的新兴战略产业。需要警惕的一个认识误区是,供给侧结构性改革并不是将中国的经济发展动力完全交给新兴战略产业,而是在做强中国的传统产业的基础上,来谋取新兴战略产业的发展格局。这才是新的“双引擎”驱动经济发展的内涵。

【金融改革】

原文:深化金融体制改革。加快改革完善现代金融监管体制,提高金融服务实体经济效率,实现金融风险监管全覆盖。深化利率市场化改革。继续完善人民币汇率市场化形成机制,保持人民币汇率在合理均衡水平上基本稳定。深化国有商业银行和开发性、政策性金融机构改革,发展民营银行,启动投贷联动试点。推进股票、债券市场改革和法治化建设,促进多层次资本市场健康发展,提高直接融资比重。适时启动“深港通”。建立巨灾保险制度。规范发展互联网金融。大力发展普惠金融和绿色金融。加强全口径外债宏观审慎管理。扎紧制度笼子,整顿规范金融秩序,严厉打击金融诈骗、非法集资和证券期货领域的违法犯罪活动,坚决守住不发生系统性区域性风险的底线。

解读:报告反映出的是,中央对如何推进中国的金融体系改革以及防范化解金融风险,有了更为清醒和全面的认识。特别要重视两个有亮点的提法,第一是发展民营银行,表明中国今后将鼓励民营银行的设立和发展,作为金融体系改革的重要突破口;第二是推进股票、债券市场改革和法治化建设,表明中央立足于通过市场化和法治化的途径,来监管和促进资本市场发展的新思路定位。

【工匠精神】

原文:提升消费品品质。加快质量安全标准与国际标准接轨,建立商品质量惩罚性赔偿制度。鼓励企业开展个性化定制、柔性化生产,培育精益求精的工匠精神,增品种、提品质、创品牌。

解读:报告首次提出了工匠精神,说明中央认识到产品质量和对中国制造业可持续发展的重要性。当前制约中国传统产业转型升级的突出短板是中国并未形成一个精益制造的生态体系,突出表现为“小而散”的制造业企业在产品质量以及产品设计的基础能力普遍不足,关键零配件和高端生产设备的创新研发能力严重缺失,“工匠精神”和专业化精神严重丧失。对于中国多数地区的发展逻辑而言,不可能超越工业2.0和3.0阶段,而依靠所谓的“弯道超车”技巧一步跨越到工业4.0阶段。中国当前的核心问题不仅仅是要全面发展工业4.0,更重要的是要弥补工业3.0和2.0的短板。因此,中国供给侧改革的着力点应该落在扎实构筑精益制造生态体系以及相关核心支撑条件方面,切不可犯冒进主义,盲目追求智能制造和互联网制造。

【去产能】

原文:着力化解过剩产能和降本增效。重点抓好钢铁、煤炭等困难行业去产能,坚持市场倒逼、企业主体、地方组织、中央支持,运用经济、法律、技术、环保、质量、安全等手段,严格控制新增产能,坚决淘汰落后产能,有序退出过剩产能。采取兼并重组、债务重组或破产清算等措施,积极稳妥处置“僵尸企业”。完善财政、金融等支持政策,中央财政安排1000亿元专项奖补资金,重点用于职工分流安置。采取综合措施,降低企业交易、物流、财务、用能等成本,坚决遏制涉企乱收费行为。

解读:报告指出了落实和推进去产能工作的重点领域和具体工作思路。从中国此轮产能过剩形成的内在机制来看,需要依靠市场化的手段来加以有效解决,然而,从此轮产能过剩的地域分布特征来看,则需要政府主导力量以及中央政府财政兜底才能加以彻底解决,这种两难局面决定了中央在推进和落实去产能工作中所面临的巨大挑战和所需的全新政策操作思维。中央需要抓紧设立以中央财政资金为主的三类奖励和扶持发展专项基金:第一,针对内部退养工人、转岗就业创业工人、内部安置工人以及公益性岗位托底安置工人这四类由去产能以及去除僵尸企业所引发的失业工人,应设立专门的中央去产能失业就业扶助专项基金。据我们测算,该专项基金累计需要的财政资金总额可能要达到2000-4000亿元;第二,针对重点去产能区域的产业转型升级以及新产业发展困局,特别是针对那些既是去产能的重点地区,同时也是经济增长增速快速下滑的地区,而且,这些地区往往也是地方财政支出刚性乃至财政收支入不敷出的地区,针对这些特定地区的去产能工作中可能面临的巨大地方利益阻力以及现实存在的经济发展挑战,有必要由中央政府直接出台针对促进这些地区的产业转型升级以及新产业发展的中央产业发展促进专项基金;第三,针对在消除僵尸企业过程中所面临的各种债务、要素流转(包括生产设备转让)、技术转让、兼并重组以及历史遗留问题等各种难题,建议适当设立由中央政府和地方政府成立联合性质的僵尸企业专项基金,用于奖励与鼓励僵尸企业的退出、重组兼并乃至转型升级活动。

【深化投融资体制改革】

原文:发挥有效投资对稳增长调结构的关键作用。我国基础设施和民生领域有许多短板,产业亟需改造升级,有效投资仍有很大空间。深化投融资体制改革,继续以市场化方式筹集专项建设基金,推动地方融资平台转型改制进行市场化融资,探索基础设施等资产证券化,扩大债券融资规模。完善政府和社会资本合作模式,用好1800亿元引导基金,依法严格履行合同,充分激发社会资本参与热情。

解读:报告指出了有效投资对中国经济可持续增长的重要性,并且明确指出了有效投资的具体内涵,这表明中央已经高度认识到投资仍然是维持中国经济增长的有效手段。与以往的思路所不同的是,报告强调了这种投资必须是有效投资,必须是与供给侧结构性改革逻辑一致的投资方向。而且,报告指明了筹集有效投资的具体途径是全面构建以市场化方式为核心的创新模式,利用政府的引导基金来充分调动社会资金的参与和重要支撑作用,由此开辟中国特色的政府和市场相融合的新型投资模式。

【加快实施自由贸易区战略】

原文:积极商签区域全面经济伙伴关系协定,加快中日韩自贸区等谈判,推进中美、中欧投资协定谈判,加强亚太自贸区联合战略研究。我们愿与各方一道,推进贸易投资自由化,共同构建均衡、共赢、包容的国际经贸体系。

解读:报告明确指出中国今后对外战略的核心就是积极商签区域全面经济伙伴关系协定。在构建全球范围的贸易和投资自由化体系强力受阻的前提下,中国对外战略的重大转变就是不再坚持构建全球范围的贸易和投资自由化体系,而是将重点转向寻求构建区域性的全面经济伙伴关系协定,这样的对外战略转变更加符合中国的国家利益,也是应对当前复杂国际形势的战略举措。报告表明了中国最后的对外战略目标是,构建均衡、共赢、包容的国际经贸体系。

【民族问题】

原文:中华民族是一个大家庭,促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展,是各族人民的根本利益和共同责任。要坚持中国特色解决民族问题的正确道路,坚持和完善民族区域自治制度,严格执行党的民族政策,深入开展民族团结进步创建活动,推动建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境,促进各民族交往交流交融。落实促进民族地区发展的差别化支持政策,保护和发展少数民族优秀传统文化及特色村镇,加大扶持人口较少民族发展力度,大力实施兴边富民行动,让全国各族人民共同迈向全面小康社会。

解读:报告提出了民族治理问题的全新模式,就是推动建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境。当前,中国的部分民族问题乃至恐怖主义问题的滋生,就是由于民族居住社区的单一性、封闭性和割裂性所造成的。民族居住社区的单一性、封闭性和割裂性,既会带来民族经济发展空间和经济信息交流的局限性和落后性,更会带来文化和社会认同的孤立性和狭隘性,对少数民族的经济社会可持续发展极为不利,因此,需要开创全新的民族交流和模式。

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