天津港爆炸所反映的安全生产和环保问题及其对策

时政新闻腾讯新闻 [微博] 常纪文2015-08-18 15:44
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撰文/常纪文(国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、原北京市安监局副局长)

导言

我国每年都发生一些重特大事故,造成重大人员伤亡和环境污染事件。按理说,重特大事故每次发生后,各地方政府和各行业应当按照中央和国家安监总局、环境保护部的要求,举一反三,查漏补缺,坚决遏制类似原因的事故在本地和本行业发生,使鲜血不再白流,使环境不再受到污染。但是遗憾的是,重特大事故一而再、再而三发生的事实说明,这一目的显然没有达到。发生事故时,各界都沉浸在痛苦和愤怒之中,媒体也充满质疑和反思之声。但这大都是暂时性的现象。即使对责任人依据“党政同责、一岗双责”的规定开展严肃的追责,但是很多区域和行业并没有开展针对性的反思、总结和改进,既没有使一起起追责事件成为加强安全生产工作的惊醒点,也没有使一个个事故成为提升安全生产和环境保护水平的转折点。事故善后不久,警醒和负责在看似平淡的日常工作中逐步被侥幸和麻痹思想取代。按照海恩法则,隐患逐步滋生,由量变到质变,下一个重特大事故的发生由此埋下伏笔。

一个善于总结的民族必将建设一个发展代价最小的社会,一个健忘的民族只能在一个个灾难中艰难前行。天津港危险化学品爆炸事故,造成极为严重的人员和财产损失,不仅是中国少有的重特大事故,也是人类安全生产史上少有的事故。这一事故的发生不论是人为原因还是自然原因,严重的后果还是反映了安全生产和环境保护工作的严重不足甚至监管失职、渎职。这一事故,不能白白发生,除了严肃追责以外,各级政府和有关部门必须认真吸取平时监管和事故应急的教训,在全国范围内开展一次安全生产和环境保护问题大讨论、大总结和工作水平大提升工作。

正确处理国家、社会公众与企业业主的利益关系,使监管执法回归公正、超脱的本位

在一起起重特大安全生产和环境保护事件中,贪婪的企业业主因为自己追逐私利,不履行法律规定的培训、投入、管理义务,将自己的安全生产和环境风险转嫁给国家和社会,一些受害者甚至家破人亡。在此次天津港爆炸事件中,企业被允许储存的危险化学品总类、数量和实际总类、数量相差太过悬殊,导致爆炸事故波及面扩大,事故危害程度加深,致使众多无辜的生命消失在不应当发生的事故中。从近几年的事故处理情况来看,很多事故的应急和善后成本,本应由违法的企业承担,但最后由国家和社会部分甚至全部买单,这极不合理。在事故处理中,一些利益受影响者和社会公众的合理要求和期望,因为企业主的赔偿能力有限而难以得到满足,政府不得不出面兜底,又导致受影响者、社会公众与政府之间产生新的矛盾。究其原因,在于地方政府及其监管部门对企业平时无原则的袒护,导致其违法行为日益猖獗。

“十三五”末期,我国将可能进入创新性国家即制造强国的行列。在进入前的几年,我国的环境保护、安全生产工作和经济增长正处于战略相持期。在目前经济不景气的情况下,一些区域和行业偏离了“五位一体”、绿色化和生态文明的发展路线,放松了对企业安全生产和环境保护的监管,导致经济增长占上风而安全生产和环境保护工作占下风的局面。为此,必须予以坚持纠正,坚持几个不动摇,即坚持高质量和有效益的发展不动摇,坚持安全生产红线和安全发展战略不动摇,坚持环境保护红线和绿色化不动摇。各部门和地方政府在经济下行中应当有定力,树立科学发展观、高质量发展观、历史发展观、人文发展观和法治发展观,确保行政监管执法对国家和社会负责,回到客观、公正和超脱的轨道上。

正确处理社会公众与企业、社会公众与企业利益相关人的矛盾关系,重塑安全生产和环境保护的监管执法公信力

通过很多事故的发生,可以发现,在环境影响评价和安全生产评价工作有重大瑕疵,如在环境影响评价方面,明知公众明显有不同意见,却采取选择性的意见征求方式甚至造假,在报告书中写90%以上甚至100%的公众表示同意。对于环境影响和安全危险,大篇幅写积极影响,少写甚至不写负面影响;对于安全距离,为了商业利益,予以压缩;对于监测数据,予以缓报和瞒报;对于不该调整的规划,予以调整。在此次天津港爆炸事件中,这些现象或多或少地存在。对于人民群众的合理诉求和民主参与请求,地方政府及其有关部门的人员不是合理引导,妥善解决,而是让位于商业利益和与商业利益有关的官员腐败利益,予以压制甚至打击,导致安全生产和环境保护监管执法公信力缺失。以此次天津港爆炸事件为例,尽管监测数据定性一样,但天津市有关部门发布的空气和水环境监测信息,却得不到公众的信任,相反地,公众却信任绿色和平组织发布的监测数据。行政监管缺乏公信力的尴尬境地,值得引起中央和地方的重视。

在监管执法造假、护短行为的背后,一般存在官商勾结的共同体腐败现象。有的地方政府官员在灰色甚至非法利益的驱使下,假借国家公器,将人民群众与企业、地方政府本来可以有序解决的内部矛盾,予以激化,甚至上升到社会公众与党作对的高度,导致群体性事件的发生,增加上级政府乃至中央最后善后的难度和成本。在一起起重重特大安全生产和环境保护事件的查处中,大都可以看到官员和企业合谋腐败的影子。这些矛盾和冲突,表面看来是公众与政府、企业的矛盾和冲突,实质上是公众与腐败分子的矛盾。地方私人利益错综复杂,使安全生产和环境保护监管困难重重。廉洁的国家权力是不害怕公众而是亲近公众的,为了解决权力腐败问题,建设廉洁监管的格局,下一步国家应当采取以下措施:

其一,通过制度建设,放开公众参与的范围,加强公众参与的深度。在国家完成经济转型进入创新型国家的行列后,建立公众提起行政公益诉讼的制度,让司法监督行政权力,防止行政权力被腐败分子滥用。

其二,加强国家安全生产和环境保护监察制度建设,将监察与人民群众的社会监督结合起来;将消极监管执法和违法监管执法纳入中央和地方纪委反腐的大格局中予以统筹调查处理,重塑监管执法公信力,让政府、社会、公民和企业的关系进入良性循环。

尽快完善国家治理的权力结构,通过法治方式发挥人民群众主动参与和监督的作用

政府、社会、公民和企业,是国家的基本组成部分。每个要素都有自己的角色和地位,如果强行用政府替代社会的角色,用政府监管来替代社会的自我管理和对公权的监督,就会发生角色越位甚至错位,最终肯定要出问题。现在的一些问题,就是有关部门和地方政府大包大揽、不依法管出来的,为此必须予以改变。

在政策方面,党的十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化,目的是认可社会和社会组织的地位,发挥社会和社会组织的本原作用。为了发挥社会和社会组织的法治作用,2014年修改的《环境保护法》和《安全生产法》分别建立了发挥环境保护和安全生产共治制度。但是相当多的地方政府并不适应这一法治新常态的要求,仍然漠视促进公众参与和社会监督的氛围营造需求。这需要下一步通过加强各级政府的执政能力和执政责任予以解决。

在法治方面,《环境保护法》和《安全生产法》等法律法规虽然提高了罚款的标准,前者甚至设立了按日计罚、行政拘留、引咎辞职、民事公益诉讼等强力的手段。但是这些严厉措施的实施仅靠公权机构的主动作为。如果地方政府及其有关工作人员疏于职责,不实施法律规定的严格监管职责和严厉的法律责任,社会毫无办法;如果官员应当引咎辞职而其领导不让其辞职,社会毫无办法;如果法院对诉讼不立案,社会也毫无办法。而中央政府和最高人民法院也没有精力纠正全国各地、各层级所有的违规现象,所以疏于监管执法导致法律规定沉睡的现象在现实中仍比较普遍地存在。一些所谓严格的执法也往往夹杂个人利益和情感因素,使得局面变得更加复杂。一些人甚至认为,一些地方的环境保护、安全生产公平和正义是公权选择性赐予的,而不是依法常态性地获取的。对于这种现象,应当在党的领导下,予以妥善解决,如建立健全发挥社会参与和监督作用的制度和机制,建立行政处罚、引咎辞职、诉讼受理和行政追责自动启动的机制,让行政监管的权力受到权利和其他权力的制度化约束,让公众的民事权利可诉化,防止国家的公权力被地方利益和领导干部的个人利益所绑架最终走形变样。另外,自动启动的机制,可以让制度常态化地实施,防止出现一个企业出现事故,万千企业开展运动式大排查,招致企业反感的现象。

合理重构中央与地方、政府与企业的安全生产和环境保护事权关系,加强基层监管人才和能力建设,加强信息共享和协同监管执法

通过近几年的观察,一些重特大事故发生之后,国家安监总局和环境保护部都发布了规范性文件,要求各地方和各行业采取措施予以全覆盖、不留死角的整改。有的时候,它们甚至派出暗访组或者督查组,力度很大。但是由于一些地方没有发生类似的事件,没有切实的事故痛感,侥幸和懈怠的心理难以改变,导致专项整治行动难以触及各区域和各行业的每一个角落。在市县甚至乡镇一级,一些监管工程沦为形式工程,一些专项督查往往最后以文件文对文件的形式主义予以收尾,监管和专项督查的措施要求难以全面落实到基层,如某个市花费巨资建立的危险化学品监控物联网,对每个危险源的监控与应急都设立了可操作的程序和内容,如根据事件等级,确定相应的疏散范围、专家名单、救援物资库、值班电话等,确定事故自动预警的温度、湿度和其他条件。但是,一拨打应急电话,个别物资库的值班电话竟然是空号,可见地方监管的形式主义比较严重。为了解决环境保护工作上头热、下头冷的现象,需要解决以下问题:

其一,中央和地方的安全生产和环境保护事权划分不科学,地方的利益和决策、管理自主权没有得到充分的尊重,地方积极性没有得到应有的发挥,国家法律和政策的有效执行和监督力不够。目前,国家为了减轻企业和公民负担,大力简政放权,但是基层并不太买账,主要的原因是八项规定以后,很多干部对权力不再热衷,而基层监管能力不足,监管责任下移,监管工作的风险增加。有些行政许可,如安全生产培训学校的许可取消了,但是缺乏事中和事后监管的抓手,不仅没有达到改善培训质量的效果,相反地,监管却出现失序的现象,这一后果则由地方承担。中央与地方事权的矛盾,目前很复杂,主要的原因在于,经济快速发展时,国家和地方没有对制度及时地进行适应性的改革,导致经济的蛋糕做大了,而制度建设没有跟上。当政府想开展利益调整的改革时,利益集团的强大阻碍作用却很难撼动。为此,有必要紧握反腐、追责和干部任免三个工作利器,按照国家监察与地方监管、上级考核与属地负责的模式,重新评估简政放权的效果,开展新一轮事权改革,下放行政许可和监管事权,赋予中介组织技术服务权,同时,上收监察权和考核权,按照党政同责的原则对违法违规开展追责,最终既维护好地方的积极性,也发挥地方的监管责任。

其二,地方监管执法的专业能力和条件欠缺,难以担当全面、深入和严格执法的重任。省市县三级安监干部压力大,责任重,有经验的骨干干部往往留不住。在全国大部分地区,省、市、县三级安全生产和环境保护监管部门的领导班子成员中,专业干部总体还是少,调入的非专业干部还是多,出现专业官员官僚化的不良现象,与专业监管部门的专业性要求不符。国家层面和省级层面的安全生产和环境保护科技能力强,但远离实际,而基层需要科技力量和装备,但能力偏弱,如2013年,西部某省会城市八个区县的安全生产监督管理局中,竟然有四个区县的安监干部没有一个是学安全生产的,即使在执法时借用外脑,也难以保证监管执法的科学性和公正性,难以有效消除事故隐患。即使其他在条件好的地区,一些乡镇安全生产科(股)监管人员缺乏,监管执法工具也只是手电筒、口罩、安全帽和照相机,缺乏简便的技术分析手段。在条件不好的地区,交通工具缺乏,技术监管装备缺乏或者不会用,往往还是靠鼻子闻、电筒照等监督手段,这样的条件和手段,怎能保证摸清安全生产和环境保护的底数,开展科学、有效的监管?为此,下一步必须加强安全生产和环境保护专业干部的配备,加强技术装备配合,定期加强安全生产和环境保护执法监察交流和培训,加强对执法机关和执法人员的考核。

其三,在危险化学品领域,安全生产和环境保护两个重要的监管部门,总体上相互提防,信息难以共享,执法难以联动,导致监管盲区和事故隐患的存在。在此次天津港危险化学品爆炸事件中,危险化学品的具体信息,有关部门的新闻发言人竟然不知情。这一以部门为壑的部门分割现象,必须通过立法予以纠正,如对于环评和安评,应加强信息全面公开化建设;整合安评和环评的内容和程序,鼓励一个机构对同一个项目开展安评和环评两项工作;构建一个共同的监管信息平台,加强危险化学品的安全监管和环境监管信息沟通和自动预警,建立协同监管执法的新模式。

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[责任编辑:wenxinpu]

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