鲁道夫:征地征税关乎民生,须认真对待立法法

作为一部专门管“立法”的宪法性法律,说立法法的修改关乎法治进步和民主政治,似乎更好理解;但说它关乎民生,或许有不少人会有疑问。但细究起来这并不奇怪,而是有充分根据的。

近些年来,随着中国城市化的推进,强征强拆引发的流血惨剧时常成为社会矛盾的集中爆发点。特别是在城乡结合部和广大农村,越来越多的人意识到,土地是农民的“命根子”,不能由政府任性地说拿走就拿走,更不能允许“征你一头牛,还你一只鸡”。

但是,土地又恰恰是一些政府的“钱袋子”。与过去和开发商明里暗里勾勾搭搭巧取豪夺不同的是,这些年来有的政府开始打着所谓“法治”的旗号,自己制定一些“红头文件”,作为所谓征地“合法性”的依据。

需要追问的是:在全面推进依法治国的今天,这种“掩耳盗铃”式的做法,真的就合法吗?判断其合法与否的标准何在?

答案就在立法法。立法法草案三审稿对第八条做出修改,其中第七项是:“对非国有财产的征收、征用”,“只能制定法律”。与现行立法法相比,增加了“征用”两字。

这也就意味着,一旦该条修正案通过,凡是涉及到集体土地征收、征用的事项,就必须依照《土地管理法》等法律规定进行。一些地方试图通过出台“红头文件”来自我加冕“征地合法性”的做法,将彻底违法而无效。

立法法第八条的规定,在学理上称为法律保留条款。它是指宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项,必须由立法机关通过法律规定,行政机关不得代为规定;行政机关实施任何行政行为皆必须有法律授权,否则其合法性将受到质疑;行政行为的做出必须有法律依据,法律没规定的行政主体不得擅自做出行政行为。因此,法律保留本质上决定着立法权与行政权的界限,从而也决定着行政自主性的大小。

除了征地,还有征税。从2014年11月28日至今,财政部、国税总局连续三次提高了成品油消费税,汽油消费税从1元/升提高至1.52元/升,柴油消费税从0.8元/升提高至1.2元/升。

有媒体报道说,现在附着在成品油上的各类税费,已经占到了成品油价格的45%以上;2015年国家将征收成品油消费税税金约6185亿元。

请注意,这三次提高成品油消费税,是在国际油价暴跌导致国内油价下调的大背景下,由仅仅是国务院组成部门的财政部和国务院直属机构国税总局通过一纸通知实现的,而不是由全国人大依法决定的。

按照现代政治学的基本原理,现代国家的税收是对公众私人财产的普遍性征收,而不是黑社会收取保护费;因此只有基于公意而形成的立法部门才有权进行,其性质上相当于公众自身同意拿出部分财产用于共同事业。而行政部门只是立法机关的执行者,无权直接征税。这是税收法定的本质。

在现代社会,公民有纳税的义务,但政府征税必须依法,征什么税、向谁征税、征多少税、如何征税,都必须有明确的法律依据,而绝不可以通过行政机关的一纸通知就万事大吉。

同样在立法法草案三审稿第八条拟规定,“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”,“只能制定法律”。与现行立法法相比,这一修正将税收从“财政、金融、海关、外贸”等基本制度中单列,凸显其地位之重要。

但是细心的专业人士会发现,三审稿比二审稿有退步。立法法修正案二审时,全国人大法律委关于《立法法修正案(草案)》修改情况的汇报说,有的常委会组成人员、地方、专家和社会公众提出,对法律的专属立法权中的税收基本制度进一步细化;根据税收法定原则,将税收一项单列出来,明确税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度只能由法律规定。

两相对照不难发现,三审稿仅仅包括“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”,与二审稿相比,关于纳税人、征税对象、计税依据、税率等内容被删除。

针对这种变化,有论者认为,全国人大在税收法定原则上“放水”,不等于财税部门就能获权。从理论上说,这种说法或许自成逻辑。但现实却往往告诉人们:天上一滴水,地上一片雨;只要立法机关给予行政机关一点权力,行政机关就必定会将这点权力用到极致。

3月9日下午,十二届全国人大三次会议举行记者会,就立法法修改与立法工作相关问题回答中外记者提问。全国人大常委会法制工作委员会副主任郑淑娜就立法法修正案三读稿中税收法定原则的表述变化回应称,二审稿规定的税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率等,经过专家的论证认为不够科学。

她说,实际上税种就包括纳税人、征税对象、计税依据和税率。为了表述的更加科学,立法机关采取了现在草案的表述。她明确否定了法律不定税率的说法,表示税种包括纳税人、征税对象、计税依据和税率,都是它的基本要素。税法一定要把这些基本要素写出来。

和征税一样,一些地方出台的限行、摇号等措施,在法律层面同样是对公民财产权的限制,其合法性同样要受到立法法的拷问。

立法法修正案三审稿规定:部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、规定、命令依据,部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。没有法律、行政法规、地方性法规依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

这段枯燥的专业性语言,如果翻译成日常用语就是,如果你合法购买的车辆被限行,甚至你的购车资格被“摇号”,那么做出限行、摇号规定的“红头文件”必须合法,即有法律或者国务院的行政法规、规定、命令依据,否则这些政府就不能“任性”地发布红头文件进行限行、摇号。

所以,征地与征税等减损民权的事情,是社会矛盾的焦点,也是立法法修改最关乎民生之处。在这部关乎亿万人民权的法案通过之前,参与投票的全国人大代表,参与讨论的全国政协委员,以及学界、传媒和所有社会公众,都应该认真对待权利,认真对待立法法15年来的首次修改。

腾讯新闻客户端特约评论员 鲁道夫

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