刘守刚:人大放水不等于财税部门就能获权

在这几天提交人大审议的《立法法》修改稿草案中,备受社会关注的税收法定原则表述,由二审稿中的“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”由法律规定,变成了三审稿的“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”由法律规定。虽然对这一文字改变的意图,至今尚未有权威的解释,但非常合理的猜测是,人大试图通过这样的文字表述改变,给以财税部门为代表的行政部门,在税收领域行使更大权力留下空间。

但是,在法治原则下,税收的立法权全都属于立法部门,除非作出明确授权,否则不论文字表述变化,财税部门都不可能由单纯的文字变化而自动获得税收立法的权力。税收立法的权力当然包括对税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等作出规定的权力,因而这样的税收立法权不管有没有明确的文字规定,都当然属于人大而不属于以财税部门为代表的行政部门。如果财税部门在没有明确授权前提下行使这样的权力,那就是一种越权。在依法治国的今天,越权行为是无效的行为。

那么以财税部门为代表的行政部门,能否援引1985年全国人大对国务院的授权而在上述文字的改变中获得税收立法的权力呢?这一授权行为,在今天受到理论和实务部门特别多的关注,并有广泛的呼声要求收回这一授权。从法治原则出发,这一授权行为存在的最大问题是,1985年六届人大三次会议决定的授权(即《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》),并非直接针对税收立法权,更没有规定授权期限;如果授权没有期限,那只能理解为该次授权应该到授权者六届人大任期届满为止。所以到30年后的今天仍援引此次授权,在法律上是有缺陷的(既非直接针对税收立法、授权期限上也存有疑问),法律效力也是不足的。

更进一步地说,税收法定的背后,是现代政治对税收的看法。那就是,在现代国家,税收不是黑社会依仗暴力而征收的保护费;作为对公众私人财产的一种普遍性征收,征税这种对财产权的“侵犯”,只有基于公意而形成的立法部门才有权进行。因此由立法权来征税,在性质上相当于公众自己同意拿出一部分财产用于共同事业。行政部门只是立法部门的执行者,行政权在行使过程中,应执行公意但并不等于它就是公意,因此行政部门无权直接征收公众的财产。这才是税收法定的本质,由这一本质出发,明显地可以看出,2015年的行政部门并不能援引1985年的授权来自动获得税收立法权。

因此,在依法治国前提下,可以认为,此次对《立法法》修改稿文字的改变,并不会使税收立法权全部归属人大这一原则失效,以财税部门为代表的行政部门也不能因此获得税收的立法权。

作者:刘守刚(上海财经大学公共经济与管理学院副教授)

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