行政首长应诉首入行诉法草案 起诉期限延至6个月

昨天下午,行政诉讼法修正案草案提请十二届全国人大常委会第十次会议审议,草案增加了行政首长出庭应诉的制度。

在去年12月常委会审议后,法律委、法工委开展了广泛调研,在中国人大网上公开征求到了5000多条意见,还赴北京、江苏、浙江、吉林等地进行实地调研。全国人大常委会法工委行政法室有关人士表示,这次修法重在解决立案难、审理难、执行难的问题,立足于把行政诉讼法修改得管用、好用,有利于实质性解决行政争议。

告官不见官的情形很普遍

修正案(草案)第三条规定,行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,也可以委托相应的工作人员出庭。

全国人大常委会法工委行政法室有关负责人介绍,行政诉讼是民告官,但是实践中告官不见官的情形很普遍,有些行政机关聘请律师出庭,甚至工作人员都不出现。这对争议解决不利。对此,有些地方进行了探索,江苏、浙江、吉林,这些地方都出台了文件,要求行政机关负责人出庭应诉。“也有意见认为行政首长工作很多、很忙,所以行政机关负责人的理解不限于法定代表人,除了‘一把手’外,副职也可以。”该负责人士表示。

北京大学法学院教授姜明安在接受北京青年报记者采访时表示,将“行政机关负责人出庭”写入行政诉讼法是这次的一大亮点。

行政诉讼起诉期限拟延长至六个月

全国人大常委会法工委行政法室有关人士指出,原来行政诉讼法规定了起诉期限是三个月,在实践过程中,当事人很容易因超过起诉期限而失去请求人民法院救济的权利,应当适当延长起诉期限,为了保护当事人的诉权,实践中要求延长起诉期限的意见很集中。

本次修正案(草案)指出,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在作出行政行为之日起六个月内提出。因不动产提起诉讼的案件从行政行为作出之日起超过二十年,其他案件从行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。

与大量行政诉讼涌入法院相比,行政复议案件数量却并不多。

有关人士透露,复议机关是否当被告的问题,在起草和征求意见过程中反映很强烈,有一种现象大家都认为存在,就是复议机关为了自己不当被告,它倾向于维持,因为维持是原行政行为的行政机关做被告,如果它改变了复议机关就要当被告。在实践中复议机关为了不当被告,会尽量维持原行政行为。

为了应对这个突出问题,草案规定,如果维持的复议机关和作出原行政行为的行政机关共同作为被告,如果改变的就是复议机关当被告,促使复议机关发挥解决纠纷的作用,发挥行政复议制度的功能。

撤销行政行为理由增加“明显不当”情形

全国人大常委会法工委行政法室有关人士指出,现行行政诉讼法规定了合法性审查,实践中对一些合法但是不合理的行政行为,法院就不能撤销,也就无法解决争议。

草案第六十九条指出,行政行为出现“明显不当”情形的,人民法院判决撤销或部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为。

姜明安指出,“明显不当”的判决应由法院作出,标准主要参照一个正常的、有理性思维的人所作出的判断。“法律无法把所有情况都一一列举出来,但是如果一个普通的、有正常思维的老百姓就可以看出该行为存在明显的不合理,那么该行为可以被纳入‘明显不当’的行列。”

一位地方高院的行政法庭法官告诉北青报记者,“条例所作出的规定,实际上是追求行政行为的形式合法性走向实质合理性。”该法官表示,某一类行政行为虽然看起来是合法的、有法律依据,但实质上却是不合理的,在撤销判决的理由中增加“明显不当”这个情形,能促使行政机关的行为更有温度。

观察

“告官不见官”的地方破题之路

1988年8月25日,61岁的浙江省温州市苍南县舥艚镇农民包郑照,因为自家房子被强拆,一纸诉状将县政府推上被告席。

这起发生在我国的首例“民告官”案件,不仅在行政诉讼法的立法进程上写下了重要一笔,时任苍南县县长黄德余的亲自出庭应诉也引发了诸多关注。据媒体披露,由于要求旁听庭审的人数众多,温州市中院把开庭的地点挪到了苍南县电影院,“人们像过节一样涌向这里”。

26年后,“行政机关负责人出庭应诉”首次被写入行政诉讼法,对于大力推行行政首长出庭应诉制度的浙江省而言,以法律条文形式对“告官不见官”问题作出规定,也有了特别的意义。

破局:多机构联发文界定应诉范围

在推行“行政首长出庭应诉”制度之前,浙江省也经历过“告官不见官”的困境。

一名浙江省法官向北青报记者表示,“在文件出台之前,行政机关负责人来得并不多。大部分是工作人员出庭,极少数案件只是委托律师过来,由于律师并不了解执法的详细过程,对于法院准确查明事实、实质化解争议造成了一定困难。”

2010年,浙江省内已有10个地级市政府出台了相应的规范性文件,对行政首长出庭应诉作出规定。2011年11月,浙江省依法行政工作领导小组办公室、省高院、省法制办联合下发的《关于全面推进行政机关负责人出庭应诉工作的通知》,对行政机关负责人出庭应诉的案件范围从省级层面作出界定。

“文件颁布之后,对于提升政府的依法行政意识和实质性化解行政争议有很大好处。”一位一线审判人员表示,“目前,浙江省进京信访的案件之中,基本没有行政机关负责人出庭的案件,对于化解纠纷、提高依法行政水平有实质性帮助。”

探索:从出庭到“出言”的改变

浙江省内推行行政首长出庭应诉制度后不久,也曾遭遇一道现实难题:部分出庭应诉官员存在“出庭不出声”的现象。

一名地方法院工作人员分析,“从内在因素来看,有些领导对法律条文不精通,怕讲错话。法律有其专业性,对于出庭官员而言,需要在精通法律和熟悉案情上做足功课,以便于清晰地把握案情,知道到法庭来究竟要做些什么。为了解决这个问题,省高院要求各级法院加强释明和指导工作,帮助他们提高出庭应诉质量。”

2012年1月,浙江省宁波市鄞州区人民法院开始推行“行政首长发言制度”,要求行政机关负责人在出庭的同时,亲自答辩发言。

此后,该省多地也开始了由出庭到“出言”的摸索。

一名该省法官介绍,对于出庭的行政机关负责人,在发言内容上并没有限制。“除了行政机关法定代表人外,还可以来两人,例如一位律师和一位工作人员。在整个庭审过程中,负责人都可以参与发言,但负责人多选择在最后陈述环节表态。”

对于地方法院的工作人员而言,希望通过出庭、发言等制度,真正提升行政机关的依法行政水平和理念。“来了之后,不能流于一种形式。行政机关工作人员应从一个案子中吸取教训,起到举一反三的效果。”

问诊:如何化解地方保护难题

最高人民法院政治部有关负责人表示,行政诉讼中,一个难以回避的问题是,行政诉讼中,法院受到行政机关干扰或者受到地方保护主义的干扰,比其他诉讼多。

曾有舆论分析指出,审判长的行政级别往往不及行政首长,在审判过程中,是否能真正做到“只认法律”还有待进一步观察。一位不愿意透露姓名的基层法官告诉北青报记者,在他早期所接触的案例之中,便曾出现过“行政机关领导来了,要求法院由级别对应的领导亲自开庭审理”的情况。

在一位浙江法官的观察之中,行政机关内部对出庭应诉的认识更为重要。“公安机关官员的出庭应诉率在所有行政机关中是较高的。除了外部文件的约束作用之外,浙江省公安机关也曾印发行政诉讼出庭应诉规程。在没有硬性规定的情况下,我们很赞赏这种态度,也积极推动政府机关出台相应举措。只有行政机关真正认识到出庭应诉的重要性并积极配合,才能让这一出庭应诉制度更好地发挥效用。”

本版文/本报记者 桂田田

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