媒体号脉北京城市病:面积是东京3倍GDP仅1/10

媒体号脉北京城市病:面积是东京3倍GDP仅1/10

2014年4月16日早8点40分左右,北京,国贸地铁站十号线换一号线双向拥堵,行进缓慢。CFP :王苟旦

财新《中国改革》特约作者 赵弘

城市病,是指由于工业化的快速推进,大量的人口和经济活动向城市集聚,带来了交通拥堵、环境污染、房价高涨、贫民窟等一系列问题的统称。

北京现在就身患严重的城市病,人口过多、交通拥堵、房价高涨,还有蓝天难见、河水断流、地下水超采、地面下沉等生态环境问题,必须下决心治理。

城市病病因

造成北京城市病的第一个原因,是经济发展及其所引致的人口过快增长导致的人口资源环境矛盾。

北京人口增长过快的主要原因是城市功能过多。

从全球来看,首都城市分为两大类:一类是单一功能的首都,像美国的华盛顿、澳大利亚的堪培拉、加拿大的渥太华等,这些国家的首都城市功能单一,以行政功能为主,往往通过“首都财政”来解决城市的运行问题,本身并没有发展经济的压力。第二类是复合功能的首都,像东京、伦敦和巴黎等,这些首都是在一个有悠久历史的城市基础上附加了首都功能,必然是行政、经济、文化、科教等各种功能集中的综合性城市。

北京是复合功能首都,承担着政治、文化、国际交往、科技、教育、经济等多重功能。尤其是经济功能过于强大。

近年来,北京人口增长迅速,人口增量中户籍人口占到23.9%,外来人口占到76.1%。这表明,难以再依靠原来的户籍手段和行政手段来解决北京的人口增长问题。人口向北京集聚的原因很复杂:

第一,北京作为行政中心,有首都独特的资源优势。目前,我国市场经济体制尚不完善,行政力量在资源配置当中的作用还比较大,因此,很多经济主体在北京设立机构或办事处。同时,北京的教育、文化、科技等资源很丰富,吸引了大量人口来京创业,很多人怀抱梦想到这里圆梦。

第二,北京经济社会发展水平较高,处于后工业社会,人们的生活品质较高,对家政、保安等生活性服务业产生较大需求。现在,北京有30多万家政人员,但是,保姆和月嫂依然难找。

第三,随着房地产市场的全面放开,许多高收入群体纷纷到北京居住,试图享受高品质的城市生活。

这些背后依然是经济问题,可以看到北京新增人口中近80%都实现了就业。如果北京没有发展经济的压力,或者没有提供这么多就业岗位,那么这些人在北京也难以持久地生存下去。

在发展经济方面,虽然北京提出了“首都经济”战略,就是要发展服务经济、总部经济、知识经济和绿色经济,这是符合首都城市功能定位的。但是,在现有的体制机制下,北京区县和乡镇在经济发展过程中,面对规模和质量、速度与效益、经济效益与社会效益和生态效益矛盾时,往往选择前者,发展了很多与首都功能不相适应的产业,转变发展方式的任务依然艰巨。比如,北京外来就业人口集中在批发零售、制造业、住宿餐饮和建筑业这四大传统行业,占三分之二。尤其批发零售业增加值年均增长17.7%,不但超过了GDP增速,也超过了服务业增速。批发零售从业人员达到124.6万,占全市总就业人口的11.6%。

第二个原因,是城市规划不科学,不合理,“单中心”格局未能突破。北京的平原面积是东京的3倍,GDP是东京的十分之一,城市病这么严重,原因就在于空间结构不合理,城市综合承载力有限。北京城市功能主要集中在中心城区,城六区平原面积占21.3%,经济产出占70%、消费占77%、服务业占80%。

城市空间结构不合理,这与我们的城市规划有很大的关系。由于我们对大城市发展规律认识不足,理论研究不够,许多城市规划理念前瞻性不强,规划对城市空间结构的引导作用没有发挥出来。比如,“边缘集团”“卫星城”概念很好,但是需要一定的条件,一般来讲,距离中心城不能太近,也不能太远,而且与主城之间要通过大容量、便捷、高效的快速轨道交通实现大规模人员输送。相比较而言,北京规划建设的清河、望京、北苑等边缘集团距离中心城太近,而且承担单一居住功能,反而加剧了中心城的交通拥堵。

再比如,2004版北京城市总体规划提出了“两轴-两带-多中心”的发展思路,但是却没有明确从“单中心”走向“多中心”的路径。结果是中心数量过多,11个新城都要发展,没有重点,多中心等于没中心,十年下来依然是单中心。而东京的发展是分阶段实施副中心战略,最终形成“一主七副”空间格局。

同时,北京地铁建设滞后。长期以来,我们对轨道交通在特大型城市交通体系中的独特地位、独特作用和不可替代性认识不足。过去提出发展公共交通,核心还是发展地面公共交通,难以满足较短时间内的大规模人员流动。

解决特大城市交通问题的唯一最有效手段就是高速化、大容量、网络化的轨道交通系统。除此之外没有第二选择。北京虽然近年来加快轨道交通建设,但是还远远滞后于城市发展的需要。

因此,“单中心”格局加上轨道交通建设滞后,使得城市病治理起来难度就更大。

第三个原因,体制机制掣肘是造成北京城市病的最根本原因。一方面,在我国现行的财税体制下,全国各省市都要关注本区域的经济发展,北京也不例外。北京没有独立的首都财政,要支撑这么大规模的城市运行和发展,就必须发展经济,就不可避免带来人口集聚,带来城市基础设施和公共服务需求的增加、产生能源资源的消耗,同时带来生态环境的压力。为了维持城市运行和环境的治理,又需要更多的财力,必须发展更大规模的经济,这又会带来更多的人口集聚。而且,这种体制带来的压力已经延伸到区县和乡镇,区县和乡镇发展经济的压力很大,动力也很足。在这种情况下,北京市调控经济运行的难度很大,缺乏有效的手段。

另一方面,北京集中了大量中央资源,包括国务院单位、中央军委单位党政军机关及下属单位以及国家级的医院、大学、科研机构等。北京作为一个地方政府,缺乏调控这些资源的通道和机制。

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[责任编辑:seanhou]

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