中国30年反腐路径:改革开放前重点查基层官员

从1982年中共十二大开始,中国反腐败的路径渐趋明朗。在此前后,检察院、中纪委和审计署相继恢复和建立。

自十二大至十八大,随着腐败形势的变化和严峻,反腐败政策在经历了不同阶段的发展后,逐步走向成熟。从源头预防腐败的机构建立;反腐败制度化趋势明显;国际合作加强;反腐败对象呈现“蚁贪”、“硕鼠”、“老虎”、“苍蝇”一起打的格局。

2013年,中国的反腐败工作步入新篇章,被史无前例地放置在最重要位置。

回顾中国反腐败三十年的斗争史和十年国际合作的工作,厘清中国反腐败路径的演化,可以看出,中国执政者从未放松过对腐败行为的打击,也从未放松过对反腐败制度的研究。至今,腐败已被提升到可导致“亡党亡国”的政治制高点,中国的反腐败工作也必将经历一次全新的洗礼。

三十年反腐路径

三十年来,中国对“腐败”和“反腐败”的认识,呈现了一个阶梯式的过程。

翻阅党史资料可见,中国的反腐败机构建设,经历过许多波折。1977年,党的十一大决定恢复纪律检查机关,至十一届三中全会,中纪委被重建。1978年,检察院建制被恢复。1982年的十二大上,由132人组成的中纪委被选出,陈云担任第一书记。此前陈云即提出,“执政党党风问题是有关党的生死存亡的问题”。1983年,审计署成立。

1983年至1986年,全国开展了党风和党组织的全面整顿。十二大期间,“腐败”一词尚未出现,“党风”问题被归结为“贪污腐化”。1987年,十三大召开,“腐败”与“反腐败”的概念被提出。

在检察机关的机构建设上,1989年,全国陆续组建了反贪污贿赂局。同时自当年开始,各级检察院对自侦案件实行了内部制约制度,将侦查、预审工作与审查逮捕、起诉工作分离。

《惩治贪污贿赂法》的草案也在这一阶段出台。

1997年9月,十五大召开,提出“反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争”。十六大强调,要进一步查处大案要案,提出“加强教育、发展民主、健全法制、强化监督、创新体制”的20字要求以及从源头上预防和解决腐败问题的战略思路。

2007年,十七大召开,明确提出“五个建设”,即思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设。同时强调,“坚决惩治和有效预防腐败,关系人心向背和党的生死存亡,是党必须始终抓好的重大政治任务”“党与腐败水火不相容”。

2007年9月,国家预防腐败局成立。该局的成立表明,中国在反腐败制度和机构建设上迈出了重要一步。

对于十八大的反腐败策略,北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安认为,十八大将反腐败问题总结为“人民关注的重大政治问题”,反腐败解决不好,可能“亡党亡国”;确立了“干部清正、政府清廉、政治清明”目标;提出要“加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督”;提出要“健全权力运行制约和监督体系”,“让人民监督权力,让权力在阳光下运行”。

在总结中国三十年来反腐败变化时,中央党校反腐败专家林喆表示,改革开放前期,反腐工作比较注意县处级、厅局级官员的惩处,涉及省部级官员的较少;自北京、天津等地相继发生一些省部级官员甚至中央政治局委员涉案后,反腐工作又侧重于对大案要案的查处;前几年,各地爆发出不少“蚁贪”,反腐重点又转向了基层官员。十八大之后,习近平提出“老虎”“苍蝇”都要打,这意味着“今后的反腐工作将不再区分官员的级别,一视同仁地予以打击,发现一件查处一件”。2013年以来的诸多案例印证了林喆的判断。

中国反腐败不仅在国内逐阶段趋严,其国际合作也不断加强。

制度反腐专家李永忠说:“现在大多数的裸官已经出不去了,能出去只是个别现象。因为有关部门对‘裸官’都会进行记录和采取一定的监管措施,现在想跑出去很难了。各级组织部门和领导机关对官员‘裸没裸’大体上都掌握了,可以说有的还是很准确地知道。即使暂时逃到国外或境外,随着国际反腐联合行动的加强和司法协助范围的扩大,遣返只是早晚的事情。”

反腐新态势

个案样本反腐;抽查领导干部重大事项报告,促进官员财产公示制度建设;治“三公经费”,推进各级政府预算公开;加强纪委“自我修养”,查处会员卡腐败;加强中央巡视制度;中纪委改革自身结构,强化办案力量;禁止楼堂馆所建设,消弭其中腐败;强化实名反腐、网络反腐等一系列举措显示,十八大之后,从上至下的反腐败斗争已“引向深入”,手段也不断升级。

舆论高压。十八大报告抛出“不反腐就会亡党亡国”的鲜明观点。报告指出:反对腐败、建设廉洁政治,是党一贯坚持的鲜明政治立场,是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好,就会对党造成致命伤害,甚至亡党亡国。

履新首日,2012年11月15日,第十八届中央政治局常委首次与中外记者见面会上,新当选的中共中央总书记习近平高调谈反腐,打铁还需自身硬。一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题,必须下大气力解决。全党必须警醒起来。

新当选的中央纪委书记王岐山,作为在这场反腐大战的“直接指挥官”,同样令人关注。

11月30日,王岐山在京召集8位在各自领域学有所长的专家学者参加座谈会。王岐山在会议上强调:党的作风关乎人心向背,关乎党的生死存亡。信任不能代替监督。王岐山还表示,“要研究并实施制度创新,全面推进惩治和预防腐败体系建设”。

今年1月22日,习近平在十八届中央纪委二次全会上强调:从严治党,惩治这一手决不能放松。要坚持“老虎”、“苍蝇”一起打,既坚决查处领导干部违纪违法案件,又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。

此番“把权力关进笼子”和“老虎苍蝇一起打”的生动比喻引发舆论与公众的广泛谈论。随即在第二日学习贯彻党的十八大精神研讨班上,王岐山提出其反腐思路,“要深刻认识党风廉政建设和反腐败斗争的长期性、复杂性和艰巨性。坚持标本兼治,当前要以治标为主,为治本赢得时间。”

“为治本赢时间,这个认识很到位。反腐的时间已经很紧迫,这在高层领导中已经形成共识。”李永忠对此解读称。

个案反腐。中央领导层在反腐问题上的工作思路已经践行于对各级违法违纪官员的查处上。根据监察部网站公开消息统计,2013年上半年已经曝光54名“问题官员”。

十八大之后,有关副部级以上官员落马的新闻共有9起,涉及薄熙来、李春城、周镇宏、刘铁男、倪发科、郭永祥、王素毅、李达球等人。中央编译局原局长衣俊卿因生活作风问题被免职。

一些官员的贪腐案件,也牵连出背后复杂的权钱版图。权力互盘、政商勾结等贪腐模板不断重现。如原铁道部部长刘志军落马引发的高铁建设中的贪腐窝案;内蒙古统战部原部长王素毅治下的巴彦淖尔政商乱局;广东省统战部原部长周镇宏治下的茂名市官场贪腐窝案等,让反腐败态势异常复杂。

预算遏制。除了个案上的样本反腐,制度性反腐的建设也在继续。“预算公开是最大的反腐,这是制度性问题。腐败的根源在于收支缺少制约和监督。”北京大学财经法研究中心主任刘剑文教授告诉《第一财经日报》记者。

为了减少政府财政预算中的贪腐水分,7月9日,国务院办公厅印发《当前政府信息公开重点工作安排》,其中,对“三公”经费领域的政府信息公开工作设置了路线图,明确: 2013年,各省级政府要全面公开省本级“三公”经费;全国市县级政府争取在2015年之前实现。

重大信息控制。信息公开、行政透明是对抗腐败的最重要武器。民众对于官员与权力运行的监督更是依赖于公开透明,事实上,新一届中央领导机构在治“裸官”、促进官员财产公示;推进信息公开方面亦采取了不少举措。

3月20日,广州市纪委对外宣布,当地已制定领导干部重大事项申报不当处理办法,对虚假申报、隐瞒申报的一律先停职再做进一步调查处理。广州市官员申报事项不仅包括个人收入、房产、汽车、投资等财产信息,还包括婚姻变化、配偶及子女就业等,并明确抽查核实比例为15%。

随后,中纪委也明确开始全国性抽查。

中央巡视制度强化反腐。5月份,全国共有10个巡视组分赴内蒙古、江西、湖北、重庆、贵州、水利部、中国储备粮管理总公司、中国进出口银行、中国出版集团、中国人民大学,要在上半年开展新中央领导集体上任以来的第一轮巡视。

中央巡视组巡视重心会由“相对全面”回归其最主要的职能:找线索。为增强效率和针对性,巡视工作也被赋予新的手段——抽查领导干部报告的个人重大事项。

中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯告诉本报记者,中央巡视组的本轮巡视将更加注重反腐职能,巡视工作的职能回归至发现和反映违法违纪线索。

纪检监察系统自身打铁。“打铁还需自身硬。”十八大后的反腐工作中,这条宗旨始终贯穿始末。

2013年5月,中纪委下发《关于在全国纪检监察系统开展会员卡专项清退活动的通知》,要求本系统在职干部职工在6月20日前自行清退所收受的各种名目的会员卡,做到“零持有、零报告”。监察部网站消息称,中央纪委常委和全国81万专兼职纪检监察干部职工按时递交了零持有会员卡报告书。

中纪委增强办案力量。为适应反腐新态势,中纪委、监察部对工作机构、工作形式进行了“微调”。

中纪委监察部将原有的8个纪检监察室增加为10个,加强查办案件的力量。对过去参与的领导小组、协调小组、联席会议等议事协调机构进行了调整,由原来的125个精简至39个;同时将内设机构进行调整,减少了职能交叉,加强监督和办案力量。

监察部网站亦公开了中纪委监察部机构设置,同时还公布了纪检监察机关受理信访举报、查办案件、办理政纪申诉案件等工作的流程。

4月22日至26日的5天时间里,中央纪委监察部领导班子成员分别约谈了53位派驻到中央和国家机关的纪检组组长、纪委书记。

林喆表示,采取约谈的方式尚属首次,有利于中纪委更深入了解到真实的情况。

限制公职人员津贴特权。7月12日,监察部再迎来“大动作”。监察部网站公布了《违规发放津贴补贴行为处分规定》(下称《规定》)。《规定》明确,严禁党政机关、事业单位违规发放津贴补贴。对违规行为负有领导责任的人员和相关责任人,除了纪律处分,还可依《公务员法》等,给予警告、记过、降职乃至开除等处分。

《规定》不仅涵盖公务员,同时将事业单位纳入其中;所称“津贴、补贴”,除了国家统一规定的津贴补贴和工作性津贴、生活性补贴等,还包括各种形式发放的奖金、实物、有价证券等。主体和对象的适用范围广,且颇具有延展性。规定旨在防止单位“集体腐败”,围堵公务员“灰色收入”,成为规范党政机关财务收支的又一制度性部门规章。

消弭楼堂馆所建设腐败。近日,中办和国办下发通知明确要求“全面停止新建楼堂馆所”,“5年内,各级党政机关一律不得以任何形式和理由新建楼堂馆所”。

楼堂馆所建设的奢侈化倾向,不仅是某些官员畸形政绩观的表现,更可被利用为一个寻租平台,某些领导可以借机满足自己的权力欲,其中台面上和隐藏的利益,甚或诱发贪腐案件的产生。

(第一财经日报)

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