地方政府隐性债务增长 缺法制约束成灰色地带

“近日,根据国务院要求,审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。”7月28日,国家审计署网站上挂出的这条短消息,瞬间引起各界巨大反应。

这将是国家审计署第三次大规模的政府债务审计。此前的2011年和2012年年底,审计署还分别进行了两次规模不同的地方政府债务审计。

开始于2012年年底的“36个地方政府本级政府性债务审计”,结果刚刚于今年6月10日发布。这份关于中国地方政府性债务最新的权威报告指出:“目前国家尚未出台统一的地方政府性债务管理制度,虽然部分地方政府出台了一些债务管理制度,但地方政府性债务的规模控制、预算管理和风险预警等管理仍显薄弱。”

不可否认,地方政府举债融资在加强基础设施建设等方面发挥了积极作用,但梳理中国政府性债务从产生到渐成规模的过程,对法律与制度的呼唤贯穿始终。在政府性债务引起前所未有重视、预算法即将迎来第三次审议的当口,如何将地方政府债务融资纳入法制轨道,仍是许多专家所呼吁的“当务之急”。

两份报告显示地方债务规模

2011年3月至5月,应国务院要求,国家审计署组织全国审计机关4.13万名审计人员,对31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市本级及所属市、县三级地方政府的债务情况进行了全面审计。

对于这次迄今为止我国对政府债务最大规模的一次审计,审计署定下了“见账、见人、见物,逐笔、逐项审核”的原则。

2011年6月27日,审计署正式向社会公布此次审计结果:截至2010年年底,全国地方政府性债务余额10.72万亿元。这是关于我国地方债务的第一个权威摸底数据。

一年半以后的2012年11月,为“摸清地方政府性债务增长变化情况,揭示债务管理中出现的新情况、新问题和风险隐患”,审计署耗时4个月对部分地区的地方债务进行了抽查,对象为15个省、3个直辖市本级及其所属的15个省会城市本级、3个市辖区,共计36个地方政府本级。

据审计署2013年6月10日公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》,截至2012年年底,上述36个地方政府性债务余额为3.85万亿元,两年来增长12.94%。

“部分地区债务规模增长较快,一些省会城市本级的债务风险凸显”被放在了所发现问题的首位。

这份审计结果显示,36个地方政府本级中,有11个省本级和13个省会城市本级2012年债务规模比2010年有所增长,其中4个省本级和8个省会城市本级债务增长率超过20%。一些省会城市本级债务率(债务余额与地方政府综合财力的比率,为衡量债务规模大小的指标)偏高。2012年,有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%,最高的达188.95%,如加上政府负有担保责任的债务,债务率最高的达219.57%。

审计报告还称,由于偿债能力不足,一些省会城市本级只能通过举借新债偿还旧债,5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%,最高的达38.01%。14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元,其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%,最高的为16.36%。

地方政府隐性债务不断增长

1994年通过的《中华人民共和国预算法》规定:地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债。

但同年,我国开始实行分税制改革。“中央财政所占比重逐步提高,出现了财权层层上收、重心上移,事权层层下放、重心下移的局面,导致地方政府财力紧张,地方政府隐性债务不断增长。”国务院发展研究中心宏观经济部副部长魏加宁在一次会议上介绍。

魏加宁称,近年来,为了促进地方经济发展、推进城市化进程,一些地方政府进行了投融资体制创新,相继建立了一些隶属于地方政府的投融资平台,将原属于财政拨款的项目拿到银行去贷款融资,以解决资金不足的问题。

业内人士研究报告显示,此类地方政府投融资平台最早成立于上海。上海于20世纪90年代初组建了上海市城市建设投资开发总公司,其业务涵盖了上海市各类公共基础设施,其下设有多家实体公司。

2002年,重庆市政府建立了“八大投融资平台”,并得到国家开发银行的支持和世界银行的肯定,各地开始纷纷效仿建立地方政府投融资平台。

“2008年为了应对国际金融危机,中央政府开始实施总规模4万亿元的一揽子经济刺激计划,地方财政资金在保公共运转之外的建设投入主要通过融资解决。”厦门大学法学院教授、经济法教研室主任卢炯星向《法制日报》记者介绍。

2009年3月24日,中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》提出,“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。这被地方政府和商业银行视为是对地方政府投融资平台的支持和鼓励。

“现行的投融资体制下,地方政府没有合法融资和对外担保的体制通道,在强烈的资金需求驱动下,地方政府融资平台公司成为了我国积极财政政策在地方得到落实的工具或手段。”卢炯星说。

正是从这个时期开始,各地大量组建地方政府投融资平台,遍地开花,势如破竹。2009年上半年开始,魏加宁带着调研组对地方政府投融资平台调研,跑了5个省,他发现,原来一级政府顶多只有两三家、三四家平台;而到2010年,有的一级政府就有十几家平台;有的地方银行,2009年前5个月新增贷款中有40%流向了地方政府投融资平台。

此后,人民银行、银监会等机构也纷纷开始对贷款流向地方平台情况做出了统计调研。

魏加宁称,到2009年下半年,银监会开始向商业银行提示风险,提请商业银行注意地方政府投融资平台贷款风险;国务院常务会议、经济工作会议等均提出,贷款结构不合理,要规范地方政府担保行为等。

2010年6月13日,国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》,决定全面清理该类融资平台公司。通知明确规定清查包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。

通知还明确,除法律和国务院另有规定外,地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位,均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产,或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

卢炯星介绍,这符合我国担保法规定国家机关不能作为保证人的法律约束。

审计报告强调政府债务风险

从审计署两次发布的审计报告看,融资平台公司均是地方债务最主要的举借主体。在2010年年底地方政府性债务余额中,融资平台公司、政府部门和机构举借的分别为49710.68亿元和24975.59亿元,占比共计69.69%。

2012年年底债务余额中,融资平台公司举借占45.67%,仍是主要的举借主体。融资平台公司和其他单位债务余额增长较大,分别比2010年增加3227.34亿元和1295.72亿元,增长比率分别为22.50%和32.42%。

按照2010年国务院通知的定义,所谓“地方政府投融资平台”,是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。

卢炯星介绍,融资平台公司的操作方式包括:政府财政部门出具“担保函”向银行获取中长期贷款融资;通过平台公司向社会发行企业债的方式融资;通过项目合作方式与其他机构合作融资;通过资产证券化进行融资等。

今年以来,此类融资方式的风险逐渐被看到。审计署2011年审计报告称,从审计情况看,大多数地方政府是通过融资平台公司等变相举债的,一些是由政府机构违规提供担保来获得债务资金的,有的政府部门和单位甚至直接举借债务。部分地区在国务院通知下发后,仍以出具承诺函、宽慰函等形式,或以财政收入、行政事业单位国有资产等,为融资平台公司等单位举借债务提供担保。

2011年的审计报告还提出了“大部分地方政府性债务收支未纳入预算管理和监督”、“部分地区和行业偿债能力弱”、“部分政府性债务资金未及时安排使用”、“部分单位违规取得和使用政府性债务资金”、“地方政府融资平台公司数量多管理不规范”等方面的问题。

在今年6月发布的审计报告中,其中大部分问题再次被提及。而一些新的风险也引起了审计署的重视:“审计结果显示,2011年至2012年,有6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式融资1090.10亿元;12个省会城市本级和1个省本级通过BT和垫资施工方式实施196个建设项目,形成政府性债务1060.18亿元;3个省本级和3个省会城市本级的部分单位违规集资30.59亿元,合计2180.87亿元。”

审计报告警告:“这些融资方式隐蔽性强,不易监管,且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率,如BT融资年利率最高达20%、集资年利率最高达17.5%,蕴含新的风险隐患。”

缺乏法制约束的灰色地带

在国家发展改革委投资研究所研究员林勇明看来,我国目前地方政府性债务融资存在的主要问题在于:地方政府缺乏合理、规范的融资渠道,只能不断另辟“旁门”;对地方政府性融资的监管缺乏机制性设计,只能靠“一刀切”式的“堵”的方式。

他专门撰文,呼吁将地方政府债务融资纳入法制和市场轨道,在有效防控风险的前提下,积极探索地方政府法制化、市场化的融资渠道。

卢炯星认为,地方政府债务增加的原因之一是,随着地方经济建设的发展,城市基础设施规模的扩大,城镇化的发展,相应地方财权跟不上,地方政府支出持续上升,地方财政缺口不断加大,各地区各层级地方政府纷纷以不同方式举债或负债经营。

审计署今年6月发布的审计报告提出:“目前国家尚未出台统一的地方政府性债务管理制度,虽然部分地方政府出台了一些债务管理制度,但地方政府性债务的规模控制、预算管理和风险预警等管理仍显薄弱。”

这意味着地方政府债务长期在一种缺乏法制约束的灰色地带中生长。对此,卢炯星建议,应该尽快进行“政府转移支付法”和“地方政府债务管理办法”的立法。

“前者是以立法形式明确各级政府的事权财权,硬化预算约束,规范政府举债和担保行为,加强地方债务的法制化管理;后者对地方政府债务总量,举债方式、偿债途径,债务风险预警机制进行规范。”卢炯星建议,通过立法,在对地方政府性债务进行必要的会计核算和统计基础上,逐步建立全国统一的地方政府性债务管理信息系统,建立健全债务信息报告制度,提高债务管理的透明度。

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