专家谈公款吃喝下有对策:三公经费关键是透明

近期某些部门公款吃喝“下有对策”北大刘剑文教授接受本报专访指出——

“三公”防变通花费算细账

专家介绍

刘剑文,北京大学法学院教授,经济法学、财税法学专家。2005年9月,参加了新中国历史上的首次立法听证会——全国人大及其常委会举办的《个人所得税法修订》听证会。2006年10月,给时任全国人大常委会委员长吴邦国等中央领导以及全国人大常委会的委员讲授法制课。担任国家多部法律起草小组顾问、专家组组长。

三公经费关键是透明

FW:有专家估计,我国三公经费总额突破了9000亿,对此,财政部财政科学研究所副所长刘尚希予以否认,并表示我国三公经费其实在逐年下降,如何理解官方和民间说法的差异?

刘剑文:数据这种东西是需要很严谨对待的。我也看到过所谓的9000亿的报道,但是我不知道它是从哪里来的,依据是什么,是不是按照某种指标推出来的?因此,我无法评价这个数字的准确性。国家中央预算是要通过全国人大审议的。每年3月份的全国人大会议都会有一个很重要的会议议程,就是审查政府预算的报告,即本年度的预算方案和决算方案。

三公经费涉及到公款购车、公款出国和公款接待,确实需要官方的一个数字。但是,我认为数字的多少其实不是重点。关键的问题是,三公经费怎样做到公开透明,接受社会监督。如果公开透明,建立完整的预算制度,有财政监督,那大家就不会再说什么了。三公经费是政府机关依法行使职能可能所需要的经费,但是难免也会出现了一些不合理的花费,这就会让社会有不少猜测。政府预算首先做到公开透明,下一步才能让社会和民众来判断,这样的一种经费是不是必要和合理的。

FW:三公经费支出的准确定义是“财政拨款中的三公经费”,但是,其实在各个部门的相关支出中,财政拨款仅是其中一部分,其余行政事业性收入、预算外收入等非财政拨款中,往往隐含着更大的三公经费支出空间,你怎么看这种现象?

刘剑文:我们国家预算制度的建立有一个过程,从1994年才开始建立,那是为了适应市场经济发展的需要。过去,把资金分成三种资金:一个叫预算内资金,那是需要经过人大审批的;一个叫预算外资金,不需要经过人大审批,这就包括一些地方政府的小金库;还有一个就是所谓的制度外的资金。所以,有时候预算会出现统计口径上的不一致。

但是,现在我们国家,从2010年起,已经开始了全口径的预算,也就是说,我们政府所有的开支都要纳入到了预算内。这样就不可能出现制度外或者预算外的问题。至于行政事业性收费,那是针对事业单位而言。

从十八大的报告和全国两会的政府报告里,我们应该能看得很清楚,是实现了全口径预算的,以后就不会出现预算外和预算内的三公经费问题。当然,这里需要区别三公经费和三公消费,在一些地方,可能会存在三公消费大于三公经费的问题,但是,随着预算法的改革,相信以后这样的问题就应该不会再存在了。

近日,李克强总理主持召开国务院第一次廉政工作会议并发表讲话,指出要坚定不移地把反腐倡廉推向深入,坚持有贪必肃、有腐必反,用制度管权、管钱、管人,给权力涂上防腐剂、戴上“紧箍咒”,真正形成不能贪、不敢贪的反腐机制。

同时提出了反腐倡廉工作的六大要求,其中提到“管好钱财”,即建立公开、透明、规范、完整的预算制度,并要求“勤俭从政”,严格公务用车、机关办公室使用标准等,推进公务用车服务市场化。在公务接待方面,政府和国有企业都要有严格规定,能俭则俭。

透过这些“要求”,可以看出中央反腐倡廉的决心,同时也应该看到,倡廉需要一整套公开、透明的预算制度。但是,如何建立建成一个合理、科学的预算制度,却并不是一件

简单的事情,它是科学的财政观念树立的过程,也是政府治理思维方式的转变。如何合理控制“三公经费”,如何把钱花在该花的地方,需要勤俭的政府,也需要法制和制度。

近日,本报专访北京大学财税法研究中心主任刘剑文教授,对于上述问题,他有自己一整套系统的看法。

控制“变通”预算要细化

FW:现在中央在大力提倡廉政和节俭,但是到了地方,便会出现所谓的“上有政策下有对策”或者“变通”的现象,这是什么原因导致的呢?

刘剑文:改革预算制度,需要考虑我国整个的大环境。实际上,这里还有一个“上行下效”的问题。就是上面的带头作用。三公经费合法合理的使用,到下面需要一个过程,并且还有过去的惯性思维在起作用,要改起来,有很大的难度,也需要时间。当然,现在我们的风气要比过去其实是好了很多的。不过,目前的预算制度改革还不到位,因此,地方有这种所谓的“变通”,也就不奇怪了。

FW:从预算制度的角度考虑,我们该如何应对这种“变通”呢?

刘剑文:这里涉及到怎么执行有关政策和怎么执行有关的法律,这是一个实施的问题。光有制度光有法律,没有实施,制度就等于零。所以,建立问责制就很重要。

三公经费的数额是要经过人大审批的,不论是地方还是中央,也不论哪种公款,数字应该是非常清晰的。现在一些地方出现在机关食堂里吃大餐、把茅台灌进矿泉水瓶子的现象,我想,只要把总的数字控制住,把经费控制住,公开透明,就不管你到哪里吃,也是不会出问题的。

关于政府预算,通常来说,有三本账:收入分类账;支出功能分类账;支出经济分类账。收入账,当然会比较细化一点,有所谓的类款项目。但是支出按照功能和性质来划分的话,有的就没有细化到那种程度。所以,关键还是细化,就是某个项目要花费多少,都需要一个预算。

FW:看来,防止“变通”,预算的细化是关键?

刘剑文:如何防止变通,其实这里一共涉及到四个问题:第一需要制度;第二就是公开透明;第三就是细化,说明解释;第四,就是问责。三公经费的控制和合理使用,如果严格按照中央的要求,还是能够实现的。从观念的转变到制度的转变,再到制度的落实,需要一个过程,不过我们得明白,三公经费涉及到公共财产,这就是我们为什么要公开和透明,为什么要监督,因为三公经费本质上是从纳税人那里收上来的税款,是纳税人的钱。

只减不增制度能做到

FW:近日,李克强总理指出,未来政府的“三公经费只减不增”,如何从预算的角度,理解政府的这种表态呢?

刘剑文:预算通俗来讲,就是政府收和支的一个计划,计划就是未来可能发生的,现在还没有发生的。预算编制和最终的执行情况肯定是有差异的,这个应该是允许的。另外,从主观上来说,编制预算也不可能那么准确。但是,预算编制和最终差异的范围,却是需要考虑的问题。允许在一定的幅度内,误差在5%-10%这个范围是允许的。就是要力求准确,控制在一个合理的误差范围内。

李克强总理指出未来我们的“三公经费只减不增”。这首先表明的是政府的决心,因为民众对这样的问题是非常关心的。

我们要理解,三公经费是基于“公务”需要的花费,这里关键是看花费是不是合理,是不是合法。公务消费是必要的,只是看它是不是变了样变了调。李克强说以后的三公经费只减不增,我想如果严格按照制度执行,是可以做到的。现在,我们的三公经费的开支里面,确实存在一些不合理的地方。如果官员都有一个节俭的习惯,把公共的财产看成像自己的财产一样,这个问题就会好办多了。

制度建设需要时间。在《预算法》修改里面,对于三公经费也会有些规定。控制三公经费,需要靠法律,法律的层次越是高,就越能够树立起权威。

中央的八项规定出来之后,限制了公款吃喝,一下子就节省了很多的钱,而且整个社会的风气就不一样了。三公经费,如果不合法使用,不仅是浪费了纳税人的钱财,更主要的是败坏了社会的风气和政府的形象,这是需要引起重视的问题。

经费管理法律更给力

FW:除了法律,我们还出了很多“条例”控制三公经费,你怎么看待这类“条例”的作用和约束力?

刘剑文:国务院有些规定毕竟还是从行政法规的层面来讲的。相对于法律,它的刚性和权威性要差很多。所以我们一直主张,还是得诉诸法律。一定要通过高层次的法律。还有一个很重要的,是怎么保证法律的实施,否则,那法律是没有意义的。习近平说宪法的生命力在于实施。

对我们今天的政府来说,要改变过去那种依靠行政管理的思维,向法治思维管理转变。法律实际上是各种利益的博弈的结果,在立法的过程中,各种力量进行博弈,最终形成法律。而行政法规的利益博弈是不明显的,带有“长官意志”,这样就会使得有些规定在实践过程中,能不能得到实施就会打问号了。当然,行政法规有一个好处,就是来得快,比较灵活,但是弹性太大,容易打折扣,会给执法带来一定的风险。

现在我们学界有种观点,说立法会阻碍改革,说法律制定后,就不能改,这种说法我不是很认同。因为,我们说立法是一个结果,其实也是一个过程。我们说结果就是最终形成一个法律文件,过程是从起草到通过的时间。在这个过程中,就能让不同的利益诉求的人经过充分博弈达成共识,最终形成法律后,也会有利于执行。

这有两个方面尤为突出,一个是财政领域一个是税收领域,这都涉及到纳税人的基本切身利益。这里的利益相关者是纳税人,你不能在规则的制订过程中,把这些人排除在外,要强制他执行,效果肯定不好,只有法律是各种利益的博弈,达成了共识,这样就利于执行。

本版文字/记者林涛曾炜

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